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县领导获200万大奖,民工工资被拖十几年仍无处讨
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(博讯2005年10月02日)
    
     2005 年9月22日,笔者从《南方周末》一篇题为《财政增收重奖县领导》的报道中了解到,在今年的广东省激励型财政政策评比中,河源市L县获得2004年度县级领导班子奖励,奖金为200万。初时,因奖金实在太多,作为人均月收入只有1300元左右的山区贫困县,马均涛等县领导还为如何发放这笔奖金颇为犯愁。
     县领导们拿奖的事一传十,十传百,很快就在L县的大街小巷传开了,成为民众争相讨论的沸点。笔者从另一渠道了解到,这个消息不知何时也飞到了L县元善镇南湖村,49岁的贫民刘始刊闻之潸然泪下。 (博讯 boxun.com)

     刘始刊所为何事?原来,1992年到1994年,他和刘天、王耀明等村民参与一项L县官员政绩工程——九连山制药厂针剂车间和保健厂车间的建设,因当地政府恶意拖欠工程款,3万多工资历经10多年,至今连本带息已增到近10万元,仍分文未得。现时政府欠薪未还,反而听到县领导因政绩突出拿了200万的巨额奖金,怎能不让身处困境的刘始刊伤心!
     翻开2004年4月22日的《南方农村报》和2004年《中国改革·农村版》第6期,可看到同一篇题为《政绩工程拖欠民工工钱十一年》的报道。该报道详细披露了刘始刊等人10多年来讨薪的艰难历程。据当初带资承包这两项政绩工程的老板温先辉透露,截止现在,这项工程所欠的民工工资已超过200多万,刘始刊等人那10万元不过为冰山一角。为讨回工程款,早日还清所欠的民工工资,温先辉此前可谓使尽了浑身解数:投诉、上访、打官司……按他自己的话来说,就差“跳楼、爬塔吊”没用了。但“官司赢了七年了,县法院院长都换了三任,执行庭庭长也换了四任”,绝大部分钱还是拿不到。随着2004年九连山制药厂宣告破产,刘始刊等人几乎陷入了绝望。他们搞不懂,难道当官的换了岗,政府拖欠的民工工资就不用还了?
     一边是L县现任领导们为拿到200万的高额奖金而暗自狂喜,而另一边则是那些至今在为政府欠薪东奔西跑,甚至碰得头破血流的包工头和农民工们的唉声叹气和愁眉苦脸。强烈的现实反差怎能不让我们为之长叹、深思?
     据悉,L县县委、县政府两套领导班子获奖的政策依据是广东省政府2004年1月颁布的《关于促进县域经济发展财政性措施的意见》,该意见提出“奖勤罚懒” 的激励型转移支付财政政策,明确要对财政税收任务完成好的县级领导班子奖励,“由省财政按其上划省‘四税’增量返还奖励额的50%给予奖励……”而 2004年,L县财政综合增长率达84.21%,高居全省67个县(市)首位,县财政收入由前年的4000多万增加到7400多万。因此,按规定,他们获得了200万元的奖金。
     不管获奖纯属意料还是意外,也不管广东省政府出台的这项新政策是否经得起法理上的推敲,但200万的奖金确确实实落入了这些领导的口袋里,怎么分怎么用则全由他们自己说了算。接着,让人瞩目的是,“2005年7月,L县县委书记因发展县域经济等多项政绩突出,被提拔为河源市委常委,任援疆工作队领队,挂职哈密地委副书记。”借用外地人的话来说,“所有的好运,包括官运财运,都让L县的官员们碰上了。”但是,笔者一方面为这些官员“升官发财”感到由衷高兴的同时,心里又不免嘀咕:L县综合财政收入的高增长到底是如何实现的呢?
     据L县现任县长马均涛透露,作为全省16个山区贫困县之一,2004年L县全县财政预算为1.3亿,而财政收入只有7400多万。2004年财政收入增长快的原因“一方面是过去基数低,再者,国际铁矿石价格暴涨拉动了县支柱产业铁矿效益。今年要保持去年的增速很难了。”
     马县长的解析不可谓不诚实,但从报纸上看到这番话,笔者还是摆脱不了原来的那丝疑惑:原因仅此而已吗?
     笔者曾经在L县作过一项调查,上世纪90年代到今10多年来,L县官员推动实施了一系列政绩工程,这些项目上至开山建水库,下至搭桥修路,甚或砌一栋高楼大厦,都无不牵连着发展山区和造福百姓等“特殊或重要的社会意义”。由包工头温先辉承包的九连山制药厂针剂车间和保健厂车间的建设项目,便曾被列入当时L 县寄予厚望的“二十八个项目”中的两项,给县里传播了极佳的政绩声名。在《L县县志》第659页,仍然可以找到县里为“二十八项目”举行的、盛大空前的庆典。当地少数群众还知道,某些与工程有关的官员在这场庆典之后迅速升迁。而颇为讽刺的是,10多年过去了,这“二十八项目”被当地人笑称“只成功了2.8 个”,其中,保健厂大楼自建成后从未投入过生产,而制药厂针剂车间却被改作板蓝根生产车间。
     可见,所谓的“二十八项目”多是些官员的“拍脑袋”项目,不管是否经过科学论证,只要能为主管领导升官捞取政绩,就能畅通无阻地通过讨论立项上马。众所周知,要建设这么多的政府投资项目,花费必然不小。L县乃广东知名贫困县,靠本地财政收入,能管好全县官员的吃饭已实属不易,哪还有钱来搞政绩。搞项目的巨款从何而来?
     据当地一些包工头透露,当时搞工程招标,政府鼓励竞标者带资参加,如果从经济理性的角度来讲,这显然是划不来的,但“出于对政府项目的信任,我们二话没说都从银行里贷了款来投标。谁想得到,堂堂的县人民政府,居然如此不讲信用?”
     由是可见,在财政资源高度紧张的过去,L县兴建了一系列的政绩工程,有相当一部分靠的是以出卖和贱踏政府信用为主要招数的“空手套”。不管工程最终成功与否,借着项目包装的冠冕堂皇和舆论宣传的推波助澜,主管领导无一例外地获得了广泛的政治声誉,从此飞黄腾达。让人痛心的是,政府信用由此也一次又一次地成为官员捞取个人政治资本的牺牲品,被糟蹋得面目全非,饱受公众的诟病和贬责。
     据L县当地一些知情人士的不完全统计,10多年来,L县这个小小的贫困山区县,政府各部门欠下的工程款和民工工资就已累达数千万计。巨额欠款的背后,赫然便是已被贱踏得伤痕累累、不堪目睹的政府信用,而面对包工头和农民工声的血泪诉求,公正的司法在强大的行政干预面前似乎也沦落得苍白无力,而法院的判决更像一张无法兑现的“司法白条”,成为弱势群体心中一股难以明述的痛。
    
     为什么在中央三令五申要尽快清理和解决拖欠民工工资的情况下,一些地方政府还能在债权人的愤力追讨面前一拖再拖?《财政增收重奖县领导》的报道在有意和无意之间似乎已经为我们揭示了其中的部分答案:地方官员拖欠民工工资的行为有着很深的制度根源,他们是受现存体制和地方政策的间接支持的。
     众所周知,我国的官场长期存在着一种“新官不理旧事”的怪传统,对许多官员来说,个人的政治声誉与整个政府的信用和形象根本就难以挂钩。何况,现存官员考核制度似乎也在无意中教纵他们:为官一方,只要搞好现在的工作,致力于作出新的贡献,同样可以获得上级的垂青,并不非得要努力去为前任领导“擦屁股”。特别像政府欠债一类的事,“天塌下来,也有政府的大楼顶着”,所以有钱就还一点,没钱硬拖上级领导也不会怪罪。正因官员对维护政府信用的集体无意识,拖欠民工工资几乎成了地方政府最常见的现象。
     这种思想的泛滥与当前我国各级官员的权力来源潜在着莫大的关系。虽然执政党一再强调必须“全心全意为人民服务”,“我们的一切权力来源于人民”,要“从群众中来,到群众中去”。然而现实的情况却是,官员的上级选拔制度完全压倒了基层群众直选制,公务员的权力和官职从根本上来说,来源于上级领导的任命,而非广大民众通过代议制度来授予。故民众的舆论监督对这些官员的权力行为事实上无法形成足够的制约。权力来源的方式直接决定了官员负责制。在很多地方官员看来,他们只需向上级领导负责,而下层民众的意见听不听都无所谓。即使拖欠民工工资闹出什么大事来,只要认真作好向上级领导的汇报,一样可以高枕无忧,前提是上级领导要高兴。
     据媒体报道,2004年广东是全国清欠工作做得最差的一个省,清欠比例不到50%。这还只是官方统计的数字。笔者调查了解到,当前清欠难,根本的原因还在于,大部分的欠款纠纷都源自政府推动或投资的项目。表面看来,民工拿不到工资是因为包工头拖着不给,而实际上,如果不是作为发包方或建设方的政府“赖帐”,包工头根本不会甘于做“千人唾万人骂”的“赖皮狗”。政府按期支付工程款,包工头私自截流拖发民工工资在所有欠薪事件中所占的比例少之又少。而据L县当地一些包工头透露,这几年L县虽然表面上成立了专门的清欠工作领导小组,但实际上在清理历史欠债的工作上态度非常消极,即使中央下文强令要做好清欠工作,县政府主动还款的却屈指可数。县政府不仅是长期拖欠民工工资的“罪魁祸首”,而且是阻碍和干预民工工资讨薪的最积极的力量。许多已经法院判决和确认的债权多年得不到执行的现象是一个很好的明证。在L县隆街镇,原来修建“隆崧”公路的工程款还没理清,事隔没多年,交通部门竟又策动挖掉了原来的路面,并以发展山区经济为由争得省政府的巨额投资项目,重新铺过。可笑的是,这条重复建设的老路所联通的崧岭镇因人口过少、经济落后,在前几年的乡镇机构改革才刚被撤并到隆街,而新实施的项目又引发了新的欠薪纠纷。
     诚然,在贫困山区发展如此困难的情况下,把广东省2004年出台的激励型财政政策贬得一无是处有失偏颇。据广东省政府发展研究中心一份研究报告显示:2003年,广东67个县(市)所辖83.8%的土地只创造了全省27.36%的GDP;占全省六成多的人口,财政收入也只有6.7%。其中只有5个县不需财政转移支付,其他62个县(市)靠地方财政都“过不了日子”。这项政策出台的背景正是因为粤东、粤北等地县域经济落后,有些县(市)财政长期“等、靠、要”,发展动力不足,所以2003年广东省委领导才提出“不能养懒汉”,要将省财政转移支付和县(市)财政增收挂钩,建立激励型转移支付财政政策。2004年,广东正式推行扩权强县改革,随后公布将涉及市场准入、投资、税收优惠及部分社会管理等方面共214项行政管理审批权限下放到县。随着扩权强县措施逐一推出后,已显露效果:据权威部门统计,2004年全省50个山区县工业总产值同比增长26.8%,分别比全省和珠江三角洲地区高出4.3和4.5个百分点,增幅超过珠三角。
     从上述意义来看,这项政策似乎有其积极的意义。但是,推动一个地区的经济增长,是否一定要用这种财政激励的方式来实现?而从税收中拿钱来奖励这些官员,有否经过全体纳税人的同意?而即使该政策的出台曾获人大的讨论通过,评奖仅以财政收入的增速为标准是否有失公允?仅就L县的财政增长情况来看,该县84.21%的增长率除了得益于过去基数太低及去年矿物资源价格暴涨的因素外,还明显存在着政府骗取民间资本参与政府投资项目、无限期拖欠民工工资的现象。政府债务履行情况是否应该列入考评指标?此外,这项涉及税收使用等重大问题的激励财政政策是否跟其它政策制度对接起来,考评的标准是否跟地方官员的整个考核制度形成有机的整体?这些都是值得我们去追问和反思的问题。如果这些问题都回答不了,这项政策的合法性自然摆脱不了被怀疑的阴影。
    
    冯善书emai:[email protected] (博讯 boxun.com)
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