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百姓杂志:中国司法之病
(博讯2005年8月22日)
    2005,中国改革年。
    国务院总理温家宝将今年切确地称为“改革攻坚年”。
     作为维系社会正义的最后防线,司法制度的改革一直是公众关注的焦点。目前,最高人民法院第一个五年改革纲要确定的39项改革任务已经全部完成,第二个五年改革纲要即将推出,新一轮法院改革已是箭在弦上。 (博讯 boxun.com)

    随着以司法改革为重要指向的三大诉讼法和两高组织法修改进程的推进,司法改革如何迈上“破冰之旅”?人们拭目以待!
    
    改革步伐渐近“深水区”
    
    我国的司法改革,发端于上个世纪八十年代中后期,最早由法院系统从民事审判领域点燃“导火索”,后来沿着“庭审方式改革——审判方式改革——审判制度改革——诉讼制度改革——司法制度改革”的轨迹,经历了一个的漫长的渐进性过程。
    1988年7月,第十四次全国法院工作会议召开,时任最高法院院长的任建新在主题报告中指出:“人民法院要完成新时期的审判任务,必须搞好自身的改革和建设。”这标志着法院改革的全面正式启动。随后,全国法院系统开展了声势浩大的民事审判方式改革运动,各地法院各显其能,争先恐后地“摸着石头过河”,先后推出了各种改革措施。
    然而,法院系统的改革并不是从一开始就直接指向司法体制和司法制度的宏观层面,而是从司法领域中的微观制度入手,在某个局部或者断面上对诉讼程式进行调整和变革,这样改革的力度非常有限。而且,改革中日渐出现的制度性阻力,使得审判方式改革“势单力薄”,难以为继。随后,法院系统又对与案件审理程式相关的周边环境制度进行了“修剪性”改革。一直到九十年代中后期,局限于自身系统的局限,法院改革在长达十年的时间里,并没有从整体上建构司法体制和司法制度的结构性框架。
    党的十五大报告中指出:“推进司法改革,从制度上保证司法机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。中国司法制度改革作为一项重大政治决策,第一次在中国共产党的文献中被正式提出,这意味着最高层确立了司法制度整体性变革的思路,法院不再“孤军奋战”。以后的五年中,司法改革取得了一定的成果,国家统一司法考试、法官服饰(法袍)和道具(法槌)、审判长选任制、错案追究、判前说理、量刑答辩、圆桌审判、诉讼风险告知、先例判决等纷纷“亮相”。
    但是,这些改革措施不是“花拳秀腿”,就是基本上是沿袭了以往“头痛医头、脚痛医脚”的做法,缺乏统一的改革规划和明确的改革目标,有的甚至陷入“合法化”置疑的尴尬境地。而肖扬大法官曾深刻剖析的“审判活动行政化、司法权力地方化、法官职业大众化”三大弊病仍然没有得到根本性改观。
    针对司法改革实践中暴露出的缺陷,党的十六大进一步提出:“推进司法体制改革,按照公正司法和严格执法的要求,完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度”,“从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权”。这不仅是新时期执政党按照司法规律推进司法体制改革所作的一种政治性承诺,更是为司法改革突破体制性瓶颈指明了方向。
    今年两会期间,肖扬在最高法院工作报告中提出,将出台第二个“五年改革纲要”,并重点推出八项改革措施,直面司法领域深层次矛盾。这八项改革举措是:完善死刑复核程序;改革审委会,杜绝“审而不判、判而不审”;人民陪审员“五一”上岗,与法官平权;改革再审制度,把再审启动权交给当事人;便民诉讼,人民法庭可直接受理案件;“少年法院”呼之欲出;法院不再设立司法鉴定机构;执行“黑名单”让“赖账者”寸步难行。
    对此,海外媒体称为两会中“极具改革色彩、也极令人关注”的报告,认为其包含了一条“由内而外”推动中国司法独立的改革路径。有关人士也认为,这些举措体现了近年来司法制度改革研究中的最新思想和成果,融入了推进司法体制改革的魄力和理性思维,尤其是审判委员会制度的改革,触及到了法院内部司法行政化的体制性弊端。这预示着一场司法改革的攻坚战即将打响。
    从十五大正式确立司法改革以来,这场由法院最先发起的司法改革,终于在漫长的历程中开始“涉入司法体制改革深水区”。
    
    从“法院独立”到“法官独立”
    
    法院始终是我国司法改革的“主战场”。它不仅首先吹响了司法改革的号角,而且进行改革的“火力”也最为猛烈。所以,法院怎么改革对于中国司法改革具有标本意义。
    在未来的改革实践中,法院系统如何触及司法体制的“要害”,突破司法地方化、审判行政化等“瓶颈”而实现司法独立,无疑是打好司法改革攻坚战的关键一役。
    从司法体制上看,司法独立包含司法外部体制独立和内部体制的独立。外部体制即法院与其他国家机关、地方政府之间的权力关系,内部体制即法院内部的管理系统。而司法地方化意味着司法机关的人事、财政受制于地方,人民法院难以在外部体制上做到部门独立;审判行政化意味着法院内部行政化倾向明显,主审法官难以在内部体制上做到审判独立。这两大“瓶颈”问题如果不能很好解决,整个司法运行状况就不可能实现司法独立的预定目标。
    因此,深化司法改革就必须从外部体制和内部体制上寻求司法独立的契入点,重点围绕司法体制宏观结构的变革和司法权力体系内部的职能配置,以司法独立为目标不断深化司法体制改革。
    一方面,在外部体制上,司法独立首先意味着司法机关在人事和财政上的自立,实现“法院独立”。
    当前,我国司法独立难的根本原因正在于司法机关的人事和财政受制于地方,地方司法机关难以在财政与司法官选任上同地方“断奶”,难以在司法决策上拥有独立自主的意志,这使得许多地方法院变为地方当局的“工作部门”。
    2004年7月,最高人民法院派出8个调研组,分赴全国考察基层人民法院状况,却发现不少这样荒唐的事情:抽调法官下乡催粮收款,给法院下达招商引资任务,组织文化活动时要求法官穿上法官服扭秧歌,一个基层法院被要求创造30个就业岗位,另一个基层法院则被要求帮助一个村子的农民养500头牛,法官变成了“牛倌”……(新华网2005年3月9日)
    不仅如此,法院成为“地方的法院”最大的危害,还在于使司法审判失去了应有的独立性,伤害到国家法治的统一。针对这种司法地方化的弊端,有学者提出单独设置不同于行政区划的司法区划,将高级法院设置独立于省级区域之外,将司法权与行政权以及同级立法权分割开来。
    在经费保障上,也有学者认为应立法确立法院的经费独立原则,实行中央、地方两级分立,最高法院的经费列入国家财政预算,各级普通法院的经费列入省级财政预算。而且对法院经费的最终决定权应在人民代表大会及其常委会手中,政府财政部门仅仅是预算的执行机关。这将会从制度上杜绝地方行政部门借经费问题干涉法院独立办案,增强了司法机关独立司法的“底气”。
    另外,上下级法院之间行政化体系也是制约法院独立的一大弊病。按照宪法规定,上下级法院之间只是监督与被监督的关系。但事实上,下级法院就一些拿不准、不好定性的疑难案件,形成了向上级法院层层请示、汇报的惯例。而按照最高人民法院的司法解释,上级法院的答复,下级法院必须遵守。这种做法直接影响了上下级法院之间的决策独立权,造成下级法院难独立的事实。因此,从组织法上明确上下级法院之间的隶属关系,割断下级法院在司法决策上与上级法院的“脐带”,也是实现法院独立的必要条件。
    另一方面,在内部体制上,司法独立还意味着在司法机关内部实现行政管理职能与司法职能相剥离,实现“法官独立”。
    这里有一组数据:近五年来全国地方各级法院共有19296人离开法院,占现有法院工作人员的6.43%;其中有法官14703人,占现有法官人数的7.18%。(《检察日报》2005年3月15日)如此大面积的法官流失,很大程度上是因为没有落实法官独立而使其成为刀尖上的“舞者”,法官不仅远离财富,而且遭受各种权力的锤打。
    每个法官的独立是司法独立的最根本的表现。正如德国法学家拉德布鲁赫所说:“法律借助法官而降临尘世”。法官作为司法的首要操作者,如果其行为受到干预和不当制约,司法独立必然成为空谈。在我国,无论是1954年宪法还是现行宪法对于司法独立的表述都是法院独立,法官独立没有明确提出。这导致在法官独立的制度建设上一直处于空白状态,法院内部行政化倾向严重。
    由于现实的司法机关总要履行与司法相关的行政管理职能,这些内部行政管理就有可能与审判工作交叉、混合甚至相互冲突,从而成为法官独立的绊脚石。很长一段时间以来,我国法院在内部管理机制上,存在行政职能与司法职能严重错位的现象,使得司法领域内行政权和司法权不分,甚至以行政权代替司法权。例如在法官的选任上,我们通常有两套规则:显性规则是法院院长由同级人大选举,院长以下除助理审判员外均由院长提名、人大任命;隐性规则是院长、副院长由同级党委组织部门选拔考察提名,其他法官由院长或者法院组织部门选拔提名,并均由同级人大办理有关手续。无论是哪一种规则,其实质都是遵循由上而下的行政化运作方式。正如有的学者指出,这种行政化的选拔任命方式抽掉了法官独立的最重要基石,使得法官成为听令于上级的普通办事员,加上等级森严的晋升奖惩机制,司法的独立性和公正性就在这种行政体制下被层层消解。
    为了避免法院内部司法业务与行政管理职能发生冲突,贺卫方教授认为应当增设法官助理和书记官,将法官从行政事务中解脱出来,以实现法院内部人员分类管理的目标模式。
    司法行政管理职能担负的是管理法院日常行政事务、保障法院审理和裁判案件的行政辅助及后勤服务。其有别于司法活动的不同性质决定了其具体承担者应属国家公务员序列,应按照公务员管理办法管理。司法职业追求的专业化和精英化要求将司法人员从一般的行政人员中分离出来,对其实行有别于行政官的专业化管理。由此,司法体制改革就必须实现司法机关内部的职能分工,减少审判工作的行政化色彩,并按照社会单位属性和宪法职能分别将司法机关的诸多功能进行科学整合,建立新的司法管理机制,形成行政管理与司法业务二元体制。或许只有在这个基础上,才能在法院独立的同时实现法官独立,最终达成法院改革追求司法独立的完整目标。
    
    “自上而下”的路径选择
    
    作为一项牵动中央和地方的系统性制度变革,司法改革除了由国家最高司法机关制定方案、统一推行外,全国各地基层司法机关也纷纷上演了一幕幕“自下而上”的改革序曲,这在一定程度上刺激并带动了整个国家司法改革进程,但由于缺乏统一的指导和规范,容易偏出司法改革的轨道。如有些改革举措并没有充分论证,缺乏合理性,甚至于法相悖;有的盲目崇外,只讲形式,不求实质,结果水土不服。
    司法体制的核心关联到司法机构与其他国家机构之间的权力关系,所以司法体制改革与政治改革、行政改革互为因果,是一场“牵一发而动全身”的系统工程。而目前公、检、法各部门都在殚精竭虑探索改革新路子,处于各自为政、孤军奋战的局面,没有形成统一的合力。
    更关键的问题是,司法体制的改革涉及到司法机关的切身利益,一定要由一个权威的部门承担改革任务,否则将难以摆脱“自己做自己医生”的局限。杨立新教授认为,司法改革应当“自上而下”,有统一的改革思路和方针,而不是各自为政,自己的部门制定自己的改革方案。
    那么,我国的司法改革到底选择什么样的路径?2002年底,中国政府在其执政纲领中正式将司法体制改革纳入政治体制改革的范畴。这意味着司法改革将遵循着中国政治体制改革的路径,采取“自上而下”的方针,由国家统一推行。
    2003年5月,中国最高层专门召开会议讨论司法改革问题。5月中旬,中共中央政法委(司法、执法部门的党内最高领导机构)组织专家进行讨论,并宣布成立由中央政治局常委、政法委书记罗干担任组长的中央司法体制改革领导小组,指导全国司法体制改革工作的进行。“这一决定意味着主导中国司法改革进程的核心机构已经诞生,也意味着一种全新的、自上而下的司法改革模式最终确立。”一家媒体发表评论说。
    但中国政法大学蔡定剑教授认为,目前的改革还限于法院、检察院自身的研讨,属内部协调性的改革,没有超脱“自我治病”的逻辑。司法体制改革关系到国家宪法体制,涉及到诸多法律的修改,如“两院”组织法和“三大诉讼法”的修改,并涉及制定新法的问题。所以,这样宏观、全面、综合性的改革、修法,责无旁贷地应该由全国人大常委会承担。(《南方周末》2004年4月1日)
    而考察日本等国成立专门司法改革委员会,统领司法制度革新的经验,我们也应该看到,克服“自行其是”的“自我式”司法改革的弊端,最好是由全国人大设立专门的司法改革委员会,制定相关的“司法改革法”,统筹兼顾地统一推进司法体制改革。
    实际上,中国司法改革之所以难以深入进行,一个很重要的原因就是缺乏一个统一的领导机构。司法改革是一个司法机关之间,司法机关和行政执法机关权力再配置问题,光靠司法机关各系统改革,总体目标很难实现。因此,发动司法改革的主体只能是全国人大及其常委会,司法机关只能是司法改革的参与者、执行者。不少学者建议人大常委会成立国家司法改革委员会,由其制定全国司法改革纲要,对司法改革进行整体设计,统一规划,明确改革的指导思想、基本原则、总体目标以及内容、方法、步骤,能够使全国司法改革纳入统一规划当中。
    另外,整体性的司法改革还需有充分的法律依据,避免改革举措落入合法性置疑的窠臼。在美国,联邦最高法院虽然具有规则制定权,但美国的司法改革还是由国会通过了《民事司法改革》,进行全面的指导;1987年法国议会通过了《行政诉讼改革法》,成功地进行了行政诉讼制度改革。因此,在由全国人大成为司法改革的“领头雁”之后,就需要制定相应的《司法改革法》,根据司法改革的实际需要,立法设计司法权力的统一配置,司法程序的重构,司法人员的职业化,同时与修改人民法院组织法、法官法、检察官法等协调起来。这种自上而下式的司法改革,不仅节约了司法改革的成本,更可以在集思广益的基础上,保证改革的合法性和方向性。
    
     (博讯 boxun.com)
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