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地方政府编制超常发展规划掀起新一轮圈地热潮
(博讯2004年12月20日)
      瞭望周刊记者 王 军 12月14日,新华社播发国务院总理温家宝在全国深化改革严格土地管理工作电视电话会议上的讲话。虽然这个讲话是在今年10月28日作出的,但中共高层对土地问题的强烈关注仍掷地有声。

      就在高层高调严管土地之时,国内各大城市正忙于新一轮总体规划的修编。作为资深的城市规划学者,北京市城市规划设计研究院原副院长董光器参加了大量城市规划的评审,他对《瞭望新闻周刊》说:“每个城市在修编城市总体规划的纲要中都把十六大和十六届三中全会提出的发展目标和科学发展观作为最重要的指导思想写在总则的最前面。但是,城市化的速度能快到什么程度,城市规模多大才能满足经济社会发展空间的需要,还存在着不少值得思考的问题。”

       “总的倾向是过热。”董光器得出这样的结论。他认为,一些地方政府在总体规划修编中,存在着不顾客观条件极力把城市做大的趋向,“实际上是要争取今后有更多的土地可以拍卖,以获得眼前利益。” (博讯 boxun.com)

      他提出这样的忠告,“在当前国家对土地开发控制比较严格的政策下,企图争取通过总体规划编制对国家的控制政策有所突破,使大量批租土地合法化,这显然是与中央一再强调的可持续发展的方针背道而驰的。”

      超常发展目标背后的诉求

      董光器不愿点出这些城市的名字,理由是“规划方案仍在制定之中,尚未成为事实。许多送审的方案我们已指出了问题,他们要据此修改。”但他仍感到对这些问题有“站出来说一说”的必要。

      南方一个省会城市修编总体规划,董光器应邀前去评审,看到“许多地空在那里收不回来,因为政府把地都卖掉了,钱也花完了。于是又做规划,再要土地。”

      “中央已砍掉了90%以上的开发区,收回了几百平方公里的土地,可大城市又要拼命地做大规模,通过规划要地,这样搞下去,经济效益从何谈起?这种现象如果过热后再制止,就难了。”他向《瞭望新闻周刊》表示。

      西部一个省会城市的情况也令他不安,“这个城市的现状是只有200多万人口,可做规划说2020年城镇人口要达到1000万,完全超出了实际可能,我们给否了。我还专给他们讲人口规模应该怎么来计算。”

      董光器说,“编制城市总体规划首先要确定经济社会的发展目标作为编制的根据。其中一个重要指标是GDP的增长速度。现在不少城市在2004年至2020年的规划中都提出了两位数持续增长的指标,少则12%,多则17%,甚至更高。中央提出到2020年翻两番,有的城市却提出了翻三番的超常发展目标。这种增长速度如能达到当然是值得追求的,如果违背了经济发展规律,成为空想,则弊端甚多,必然会浪费宝贵的资金和资源。”

      许多大城市目前的实情是,市域人均GDP不足1000美元,市区约为2000美元或者更多一点,正处于人均GDP从500美元到4000美元的初步现代化时期。资料显示,韩国、新加坡和中国的香港、台湾,实现初步现代化大体经历了13至17年,上海经历了14年,北京预计需要17年。在这一时期,GDP年增长率时高时低,有相当年份可达两位数增长,但平均年增长率均在9.5%左右。通过对中国25个百万人口以上大城市的分析,实现这个目标,快的需要14至17年,少数城市则需要20年或者更长。

      可是,在这一轮总体规划的修编中,许多大城市提出要在今后17年内,即从2004年到2020年,始终保持两位数以上的高速增长。“这是否又是一个不切实际的高指标?”董光器发出疑问,“对于综合性的大城市来说,在今后十几年内平均年增长率如能保持9%至10%的平稳发展,已经留下了相当大的发展余地,要经过相当艰苦的努力才能达到预期的目标。况且年均增长率的准确计算还要刨去涨价等因素,用一个统一的标准价比较才有意义。如以1990年为标准价计算,一般实际增长率相当于当年毛增长率的八成左右。超常发展对于处于有特殊区位或有特殊发展机遇的中小城市来说比较容易出现,对综合性大城市实现的可能性就非常小了。”

      “但你这个数字上去了,城市的规模就得大,需要的土地就得多,这才是关键。”他对这些城市修编总体规划背后的动机表示怀疑。

      城市化“误区”

      两院院士、中国城市规划学会理事长周干峙,在前不久召开的“2004城市规划年会”上,不点名地批评了“中原一城市”:“现状面积只有125平方公里,却高价聘请一位外国的建筑师,画出一个150平方公里的新区。”

      同时被他批评的还有,“西部一个六七十万人的城市,经济实力十分有限,水资源长期以来一直是一个制约因素,但却提出发展到300万人的宏大目标;山东有一个县,现在还不到10万人,县长却下令修一条60公里长的环路,做一个200多平方公里的规划。”

      周干峙指出,这些地方规划的目标,“不是科学预测和严谨论证的结果,而是领导人拍脑门、夸海口的产物。一些规划人员无视城市发展的科学规律,违心地盲从领导的政绩需求,做出一个个‘大规划’。在国家实行宏观调控的形势下,显得极不和谐。”

      董光器介绍说,在这次修编总体规划的过程中,不少城市提出加速城市化促进经济发展的口号,把年均城市化率提高到1.5%至2%,市域范围内城市化水平目前不到30%,可规划到2020年城市化水平要达到65%至70%,甚至还高出上述目标。而在国内城市中,只有深圳、东莞、无锡等,在上世纪八九十年代,城市化年增长率才突破了1%,就全国而言,这只是极少数。

      他作出这样的评价,“对于大多数城市来说,在17年内城市化率都要保持1.5%以上的高增长,几乎是不可能的。既或按年均增长1%推算,对于综合性大城市来说已是了不起的成绩了。”可以引证的数据是:1978年至1998年的20年间,全国平均城市化年增长率为0.5%,1996年以后城市化速度快一些,也只保持在1%左右。“只有工业化才能推动城市化,如果经济发展不起来,把大量农民轰到城里来,又没有这么多的就业岗位,只能增加城市的负担,增加不稳定因素,又有何益处呢?”

      周干峙认为,在当前城市化进程中,已出现的误区包括,“把城市化目标变成一种指标,或作为城市现代化的一个指标”。他表示,“达到一定目标并不是指标越高越好。欧美不少国家城市化比重达70%-80%,并不比某些比重达到90%以上的国家落后。中国未来的城市化比重,也未必一定比其它国家高才算好。要看高在哪里﹖为什么高﹖”

      他谈及一个极端的事例,“目前我国在一定范围内城市化比重最高的地方可能是内蒙古额齐纳旗,该旗总面积11.46万平方公里,比浙江还大一点,总人口4万多,87.5%集中在旗政府所在地,那是荒漠化逼出来的,牧民进城贫困化,这种城市化真是罪过。”

      董光器注意到,公安部门的城市化水平统计是户籍非农业人口与户籍总人口之比,第五次人口普查的城镇化水平是城镇实际人口(包含在城镇居住的农民和暂住人口)与城市总人口之比。“一般城镇化水平要比城市化水平高出10%至15%。年增长率测算应该用同一个概念比较才有意义。可是,有的城市现状按公安部门统计的城市化水平作基数,预测水平又用城镇化的概念,年增长率就很高,这是不确切的。”

      地方利益的博奕

      地方政府抬高城市化预期与土地扩张的欲望相关。

      “我国城市的财政状况可以说喜中有忧、喜忧参半。”周干峙分析道,“一方面是城市政府手中掌握的资金多了,花在城市规划上的钱也比过去多得多;另一方面,城市公共财政并没有一个可持续的稳定可靠的来源,相当大一部分城市政府,特别是一些中小城市,依然面临‘吃饭财政’的窘况。城市建设的资金,最主要的是靠土地出让,也就是卖地的收入。”

      他认为这将导致恶性循环:“为了维持财政支出的需要,也为了偿还前任留下的欠账,政府不得不划出更多的土地用于出让,因此就出现了寅吃卯粮的现象,这一届政府把今后几届政府的规划指标都用光了,留给后人的除了一些大广场、宽马路、花里胡哨的政绩工程外,就是一笔大债务。由于公共财政收入的拮据,政府工程的拖欠问题就成了一个突出的矛盾。由于盲目扩张土地面积造成的失地农民剧增、由于补偿不合理造成农民生活的困难,加剧了农村相对贫困化的趋势,产生了新的社会不公平现象,并且由此引发了大规模的上访和各种恶性社会治安问题。”

      “今年以来到建设部上访的人数,截至8月底,有四千多批、近三万人次,已超过去年全年的3929批、18071人。”周干峙说。

      与土地密切关联的城市公共财政问题受到学界关注。有分析认为,1994年中央与地方实行分税制,地方政府的财政约束变硬,地方税收只能维持现有城市功能运转,而对于大多数城市政府来说,城市功能扩张使其财政状况入不敷出;维持城市功能扩张所需要的支出,只能依靠土地市场,土地收益成为地方政府的主要收入。1998年住宅制度改革空前盘活了土地市场,于是地方政府竞相卖地“经营城市”,城市土地需求呈爆炸式增长。

      在某种意义上,总体规划修编已成为地方利益期待的突破口。但董光器提醒地方政府准确丈量自己的胃口,因为“人均GDP超过4000美元之后,由于劳动生产率高了,岗位需求少了,就业门坎高了,城市人口的增长会迅速减缓。而在今后17年的总体规划期限内,国内多数城市处于从人均GDP1000美元向8000美元过渡的时期,人口增长势必经历4000美元的拐点。以日本东京为例,工业化时期人口年均增长率为15‰;人均GDP从近5000美元增至2万美元时,人口年均增长率降至10‰;超过2万美元后则只有1.25‰。”

      他对《瞭望新闻周刊》说,“目前国内不少大城市20世纪90年代人口的增长率保持在20‰左右,与日本工业化时期的增长速度相仿。今后17年内,城市人口增长要在人均GDP达到4000美元后发生转折,规划人口的年增长速度始终维持在20‰已经偏高了,而不少规划却要求把今后每年增长速度提高到25‰以上,很显然这样推算出来的规模肯定过大了。”

      董光器从就业岗位的角度作出分析,“只要确定了2020年GDP值和人均GDP值,即可估计出就业岗位来。当人均GDP处于8000美元至1万美元阶段,一般就业比较充分的城市,在考虑了老龄化的影响以及就业年龄推迟等因素下,就业率仍应在50%至53%左右,如果在就业年龄组中失业人员和无就业意向的人员较多,就业率也不应该低于48%,否则将会出现经济衰退,社会不稳定等诸多问题。”

      “如果用这个方法校核,许多城市规划2020年的就业率还不到46%。很明显总体规划提出的人口规模过大,和一个经济发展健全的城市的要求不匹配。”他说。 (博讯 boxun.com)


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