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BBC点评:中国基层政改与反腐败
请看博讯热点:政治体制改革

(博讯2004年4月23日)
    作者:美国马萨诸塞州立塞勒姆学院政治学教授 赖坚立 (Richard Levy)

     最近,许多学者将关注的焦点集中于中国基层的政治体制改革。这些改革除了在城市地区的基层进行之外,还包括在农村进行村民选举,提高村务公开程度,采取措施减少腐败。一句话,改革的目的是要限制干部的权力,并使得他们更负责任。 (博讯 boxun.com)

    许多分析家喜欢隐喻或公开地用西方,特别是美国作为低腐败和民主化实践的代表,尽管在美国通常的地方选举投票率不到20%。所以,虽然人们可以从美国和西方的地方政府治理那里学到不少东西,但是在那里并不是所有的东西都具有积极意义,也不能将那里的制度理想化。

    最近,中国地方政治体制改革的一项重要进展是实行村民自治运动。这是对"四项民主"更广泛发展的一个组成部分。这"四项民主"就是:民主选举、民主决策、民主管理和民主监督。

    村民选举

    村民选举运动现在仍旧席卷于中国各个省的广大农村。作为受国家法律保障和政府鼓励的选举,它创造了一个让人民有权利表达自己愿望,并使政府的反应有了变化的制度框架。所以,这一民主过程将对把选举从村级逐步推向乡镇一级或更高层次做出贡献。

    根据对24个省和6个计划单列市的不完全统计,在2000年至2003年间,村民选举在这些地方进行了许多程序上的改进和试验。例如,海选式的提名候选人的办法已经得到较为广泛的使用。大多数村都使用了不同形式的直接提名候选人的方式。在一些地方初选和最终的选举是结合在一起的。在其它地方,就是选举前并没有事先确定候选人。选举还为村党支部和村委会交叉任职提供了方便,如果村党支部书记被提名为村主任候选人,则增加了其在党内任职的合法性;同样,当选的村主任也可以担任村党支部书记。选举的结果一般是较年轻和受过更多教育的干部当选。在一些地区,能人的数量在显著地增长。但是,大多数地方的选举结果似乎仍旧同先前的情况一样。据报道,超过75%的选举进行过初选,但是在一些地方只占2/3的村。村民代表会议仍旧可以筛选候选人。投票率一般高于90%。超过85%的村在第一轮就完成了自己的选举。63%的在职者和60%的村主任获得连任。超过60%的村委会委员是中共党员。大约70%的村主任是党员,近40%是村支部书记。其中,80%的村委会包括妇女成员,但妇女干部只占村委会干部的18%,只有少于2%的村主任是妇女。一句话,随着村民参与选择村干部程度的提高,党仍旧控制村委会,并在迅速变化的广大农村,保持着领导地位。这或许是村委会选举的关键问题,也就是,在保持党的领导下,如何提高村级组织机构的合法性和权威。

    其中倍受争议的一个问题是在村委会(或村党支部)提高企业家(能人)的数量。这是一个倍受争议的政策。例如,广东省的一些地方提出了"能人治理和制度治理"相结合的体制。在河南和其他省的一些地方,政府提倡村委会候选人应是"双强"干部,即管理能力强(或是党员)和致富能力强,这就是能人。这种政策实行的结果是在村干部中,能人占有了很高的比例。村领导提出村民们信任这些致富能力强的人,就是希望他们能带领广大村民走向富裕。这确实是事实,其他一些因素也使得能人在村委会中占据了较高的比例。

    在河南省一些经济欠发达地区的许多农村,由于中国没有财产税和规范化的转移支付制度,其所造成的财政收入缺口,在最近进行的税费改革中更加雪上加霜,使得许多农村实际上失去了基本的收入来源。所以,村干部常常数月甚至1年也拿不到工资,因为村里没有钱。例如,河南省新密市的一个新当选的村主任就因为数月拿不到工资无法交纳孩子的学费而自动放弃了自己的职位,进城打工当了一名司机。村委会也常常没有钱去为村民做一些事情,处于无能为力的地位。在这种情况下,能人就在村委会里起到了很好的作用。一方面,由于能人都有自己独立的收入来源,所以长时间拿不到工资对他们来说并不重要。而且,由于他们一般家庭殷实,所以在当选后,往往可以拿出一部分自己的钱来为村民办事。例如,在河南省的一个村,新当选的能人村主任就先后拿出了8万元人民币来为村里修路。在另一个村,两名企业家竞争村主任的职位,并纷纷许诺如果当选将为村民做些什么。结果,当选者为村民免费提供了当年的玉米种子,更换了村小学校的所有桌椅板凳,村委会的办公用品,并为每户家庭免费安装了有线电视。履行这些承诺的花费是大约30万元人民币。但是,这也带来了两个问题,一个是领导方面的问题,另一个则是腐败问题。 从领导方面来说,什么样的社会集团应该在村民自治中充当领导作用?如果鼓励企业家成为村委会的主导力量,如果许多村党支部书记因此变成了企业家,难道他们不会更关注自己企业的利益吗?大多数与我座谈的村党支部书记和村主任都表示,他们致力于帮助村民致富,同时也想提高自己的威望。一句话,他们希望通过帮助村民来开发和建立自己的社会资本,并与更高一级的商业伙伴和政府官员建立联系,从而对自己的企业今后的发展提供帮助。

    反腐败

    从腐败问题方面来说,如果候选人从自己的腰包里掏钱为村民提供各种福利,那么,这是否是一种花钱买选票,或者仅仅是帮助自己的社区进行开发?当一些地方的村主任候选人为每张选票支付50元到100元或者更多时,其他的村又会做什么?中国的一些分析家认为,这种行为或者贿赂是一种积极的标志,因为它显示出村主任的职位及其权力已经十分引人注目,村民手中的选票不再无足轻重。另一些人则认为,这是一种民主过程的腐败行为,是不可接受的。但是,在许多情况下,由于乡镇政府虽然意识到了这个问题,然而并没有采取措施去制止,所以这种情况在今后似乎仍旧会继续发生,并有所扩大。

    村民选举在提高村干部的责任心和减少腐败方面起着重要的作用。一项影响广泛的政务公开和村务公开的制度正在中央、省、市、县、乡镇和村各级执行,以提高行政的透明度和防止腐败。许多规定要求在更大范围公开村的财政和政治信息,新的会计规则也要求对员工进行更好的培训,增加监督和预算平衡。所以,虽然在不同的地方所实行的程度不同,地方政府公布的材料和信息是全面的,及时更新的信息和村民可理解的内容一般增加了。

    在广东一些经济比较发达的村已经正式实行了这些村务公开的制度。有一个村公开了每一个村干部每月的支出项目(尽管这些村干部在村经济开发公司有更多的权力,但是这些在公司里的材料一般是不会公开的)。另外,公布的不仅是村干部每月个人的工资和奖金,而且也包括村里的固定资产例如汽车和楼房的照片,以及它们的价值。

    一个最著名的例子是在广东省南海市(那里是所谓的"电子城")的民乐村。所有有关村级组织的材料不仅都公布在村委会办公室的墙上,而且所有的收支帐目、村委会要做的工作和要达到的目标、村里的各种统计资料,以及村委会成员的有关信息都通过电脑在网上公布,方便村民通过互联网进行查询。

    在河南省一些经济不发达的农村,需要公开的村务材料一般是写在室外的黑板上,或者是公布在室外的公开栏中。材料一般是6个月或者有重大事情发生后才更新。但在有一些村,公开的信息是经常更新的。由于信息是公布在室外的黑板上和公开栏中,所以常被雨水冲掉和被孩子们的涂鸦所覆盖。但是据我观察,尽管公布的材料不是最新的,但在我访问期间没有看见村民去看这些公布的材料。同时,这些公布的材料难以有足够的力量去防止在村一级很普遍的各种腐败行为。

    村级选举的另一个关键因素是罢免村委会成员的权力。中国的《村民委员会组织法》要求增加村委会成员的责任和减少腐败,罢免则很少实行。这很可能是由于罢免在实际操作中十分困难,即,一个村必须有20%以上的法定选民签字申请罢免某位村干部,这个申请基本上才是可以讨论的。如果动议来自上一级组织,则罢免的过程就能够进行。而且,罢免只有在全村50%以上选民投票支持的情况下才可能成功。但是,很少选择罢免也是因为村和乡镇之间的矛盾,自从实行村民自治以来这种矛盾在很多方面是十分严重的。一方面,乡镇领导尽量避免出现罢免是因为他们把这种行为视为自己工作上的污点,尽管事实上这些现象说明通过选举将群众不满意的当选干部换掉是民主在发挥作用。从这一点来看,乡镇政府有时通过更换候选人来防止出现罢免现象,尤其是换上那些得到乡镇政府支持的候选人,来安抚村民们的不满情绪,避免出现罢免事件。最后,许多乡镇政府仍旧在行使应该是村民的罢免权力,是为了除去那些自己不满意的干部。

    最后,村民选举运动中的反腐败作用并不十分明显。腐败的定义仍旧在发生很大变化。相关的法律也不时地进行着修改。由于在那些组织应该负责对各种形式的腐败进行调查和处理的问题上的不确定性,也进一步恶化了腐败问题。这同时还包括:对各种形式的选举的滥用和基层的腐败,处罚的规则同样也是模糊的,有限的独立反腐败的组织,他们有限的资金和资源,以及他们落后于腐败水平的技术。

    结论:从选举本身来说,中国像其他许多国家一样,更多的将注意力放在选举程序上,而不是关注于提供选举基础和帮助构造选举结果的基本的政治和经济结构。除了中国加速融入经济全球化之外,中国日益增长的经济和政治的分化现象,新的社会阶层的悄然形成,他们的作用和对中国未来的影响,以及缺乏全国性的非政党组织,使人们经常忽略了分析村级选举和他们的反腐败因素的优点和不足。

    但是,村民自治运动在帮助中国农村满足人们提高生活水平的要求、更加开放和建立更负责任的地方政府方面能够成功吗?我在中国调查得到的最新信息可以得出的结论是,它在以上各方面都有成果,并且取得了非常明显的进步。这些进步还与更广泛的因素相联系。一个关键因素是中国加入了世界贸易组织,并且同意按照这个组织的规定办事,正如许多评论家所说,这将削弱中国小规模的农业生产,并使得大量农民失业和失去土地。如果这种情况发生,那么在党和政府推进"地方自治"和地方治理的同时,在全球经济中许多农民和民工将面临日益增长的失去权力的局面。尽管中国会像许多发达国家走过的那样减少农业人口,但是,不同的是中国将在这一过程中面对很强的跨国公司日益增长的影响。因此,一个重要的启发是,尽管有时存在矛盾,中国领导人仍旧在努力推动村民自治运动,国际社会的发展和中国在这种发展中的作用将是决定这个运动的成果和中国农村的活力的重要部分。

    (BBC) (博讯 boxun.com)


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