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胡星斗:废除户籍制度:问题及解决办法
(博讯2008年03月30日发表)

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废除户籍制度:问题及解决办法——在中国政法大学户籍改革研讨会及华中科技大学的演讲
     (博讯 boxun.com)

    我主张尽快废除户籍制度,代之以身份证管理。
    一些学者说,没有必要废除户籍,应当改革户籍;不能激进,应当渐进。似乎在中国现在做什么都谈渐进,渐进就是对的,否则是激进,不符合中国国情。
    但是像隔离型的户籍制度,本质上是封建社会、防控型社会的产物,目前世界上也只北朝鲜和贝宁两个国家有,这么落后的、没有人性的、极度妨碍中国现代化、破坏和谐社会的制度如果也不能果断地废除,那么是不是当初在西藏废除奴隶制度也应当慢慢地来?
    2003年中央政府废除收容遣送制度也应当慢慢地来?现在废除破坏法治的劳动教养制度也应当慢慢地来?诚然,必须做好预案、找到管理的替代办法,但是如果你一心想保留户籍制度,那么永远也不会建立起符合现代文明准则的替代办法。只有下决心废除它,才会着手及加快建立我所说的身份证电子管理系统以替代户籍制度,并且让身份证系统更加公平、人性化、高效地发挥管理的作用。
    还有学者说:户籍制度没什么用,有用的是附加在其上的其他制度,所以,关键是改革附加制度;或者改变把附加制度如低保、养老、教育、医疗、住房等与户籍捆绑在一起的做法,让户籍只起人口登记的作用,那么保留户籍没有什么不好。另外有人说,现在城乡二元制度、城乡差距、地区差距、城市之间的差距都太大了,只有等到二元制度一元化了,差距缩小了,才能废除户籍。
    这些说法乍一听,都像是有道理。但是,你想过没有:如果不废除户籍制度,附加制度成为附骥之苍蝇、缠树之藤萝,不可能发生大的变革的;户籍制度是造成二元制度的因,二元的教育、医疗、养老等是果,不消除因,期待果改变,由二元变为一元,是不可能的。因为教育、医疗、养老等二元制度的形成,虽然也有权力结构、特权制度、工业化、历史因素等原因,但最基本的原因是户籍制度造成和扩大了二元差距。在户籍制度存在的情况下,没有消除“因”,你要等到这些附加制度一元化、二元差距缩小,那是痴心妄想。比如,现在中央政府尽管非常重视民生,努力缩小城乡差距,但是因为户籍制度及由此衍生的农村土地产权制度不明晰、土地不能资本化、在集体土地上建设的小产权房不能合法化、农村金融匮乏、农业保险阙如、农村财税制度不规范(乱收费等使得乡镇企业萎缩)、农民没有技能、没有创业可能、农村没有象样的社会保障、农村存在大量的剩余劳动力但没有就业失业保障等原因,现在的城乡差距还在不断地扩大,如2006年城里人人均收入增长了10%,农村人只增长了7%,相差3个百分点,以往的年份相差更大,有时相差10个百分点。只要户籍制度等不改变,我可以断言,未来中国的城乡差距不会缩小,只会增大。
    从表面上看,的确不应该把低保、养老、教育、医疗、住房等与户籍捆绑到一起,但是实际上不捆绑到一起,你做得到吗?比如你提供社保、医疗、教育,在户籍制度存在的情况下,你能不捆绑到一起吗?不捆绑到一起,财政支出会大大地增加,人均GDP、人均福利等政绩指标大大地降低,你能干吗?只有把户籍制度废除了,你如果还说我不应该享受北京市民的待遇,我就要起诉你了,舆论压力就更大了,公民的权利意识觉醒了,扫除了户籍这个核心制度的障碍,那么这个时候每个领域单独的改革、附加制度的改革才有可能真正地启动。
    所以,废除户籍,很大程度上是为了推动和加快其他领域制度的改革。的确,现在户籍的实际作用已经不大了,但是户籍是权利的象征,从这个角度来说,户籍的作用又是巨大的。有关部门可以依据这个权利的象征,不给你相关的待遇,比如不给你小孩免费入学的资格,不让你享受低保的资格。因此,只有废除它,就像美国、南非废除歧视黑人的种族不平等制度,那么一个公平的平等权利的社会才能够实现。南非曾经规定:年满16岁的非洲人必须携带身份证、迁移证、寻职证、居住证、纳税证明等,以备警察随时检查;如果忘了携带或者证件不全,会因“无业游民”的身份而被捕,仅1958年,南非就有近60万人因此被抓。
    中国政府既然已经废除了收容遣送制度,不再像南非那样,没有暂住证、居住证就被收容,那么中国还应当一鼓作气,像南非废除种族隔离制度那样,废除暂住证背后的户籍隔离制度,同时,以废除户籍为契机,进行平等权利的制度变革。
    既然户籍只起人口登记的作用,而身份证电子系统不仅起人口登记的作用,在人事档案、信用记录、收入纳税、社会保障、治安管理等方面都具有无比的优势,为什么不采纳呢?实际上,一些人主张保留户籍,只是维持二元制度、维持城市特权而放任城乡差距的扩大、不愿意增加财政支出的一个借口。
    假如宣布废除户籍,不会使得城乡公民马上获得平等的实际权利,但是会导致一个直接的结果,就是会有更多的公民拿起法律武器,直接或者通过各种渠道来要求自己的权利、主张自己的权利,通过博弈维护自己的权利、实现自己的权利,比如打工者会打官司要求政府必须为打工子弟的教育拨款,农民为了解决他们的医疗、养老、就业等问题,也会利用舆论媒体更多地向中央、地方政府提出平等的要求,去问责,甚至起诉等等。
    废除了户籍,也会促使中央政府从城乡一盘棋来考虑社会保障等问题,中央政府对地方政府进行财政转移支付,尤其是对一些外来人口入籍入户比较多的城市加大转移支付的力度,以保证它接纳更多的外来人口。同时,统一要求地方财政必须拿出多少钱用于教育、拿出多少钱搞社保,现在各级政府在教育上拿的钱太少,不愿为打工子弟的教育付费,中国的教育经费占GDP的比例还不到3%,世界平均为4~5%左右,中国社会保障的支出也仅占财政支出的20%左右,发达国家一般要占50%以上,美国为61%。
    所以中国应该大力加强财政支出中教育、医疗、社保的比例,多为农民、农民工、外来人口承担责任。有人担心,假如户口准入放开了,会有很多人拥进大城市,甚至出现大量的城市流民、贫民窟。这种担心没有道理。中国目前事实上已经实现了自由迁徙,该来大城市的都来了,只不过自由迁徙的权利没有获得法律上的认可和保障。即使放开户籍,而教育、医疗等附加制度也不可能一下子改变,只是通过废除户籍促进附加制度尽快地平等化而已,所以,外来人口到大城市不会一下子获得实际上的平等待遇,也不会立即有更多的人到大城市来,因为第一,大城市生活成本高,找工作难,第二,住房贵,第三,还有教育医疗等等条件的约束。加上我们可以立法规定:必须在大城市拥有工作一定的时间,拥有住房(或者租赁了住房),才能够入籍;入籍后必须放弃农村的土地,而农村的土地随着未来土地制度的变革如允许集体土地的开发建设、小产权房合法化、甚至终究会有一天土地归农民所有,土地的资本价值将会越来越突出,农民不一定对进城感兴趣。
    所以那种认为户籍放开、大城市就会人满为患的情况不会出现。当然,时间长了,教育、医疗等附加制度越来越平等化了,进入大城市的人会越来越多,这是好事,正好符合我国城市化加速的大趋势。
    由于户籍等限制,中国在过去近60年中城市化速度远远落后于工业化速度,与世界上其他国家的现代化过程完全相反,其他国家都是城市化快于工业化。这样,就导致中国的城市既不多、也不大。例如美国有18000个“市”,中国667个。河南的人口与日本差不多,但河南没有一个象样的大城市,日本却有东京、大阪、名古屋、横滨、京都、神户等国际化大都市。未来,中国就应当加快城市化步伐,把人口更多地集中在自然条件比较好的大城市,让西部特别是西北部大部分地区休养生息,保护生态,不再进行“大开发”。按照经济学家的测算,大城市人均占地只有小城市的1/3~1/10,发展大城市能够节约大量的土地。
    另外,大城市基础设施好,效率高,能够形成财富聚集效应。至于说,大城市也有问题,存在所谓的“城市病”,则主要通过改善政府管理等去解决,发达国家目前基本上克服了环境污染、交通拥堵等“城市病”就是最好的说明。还有人说大城市房价太高,不适合生活,可以通过政府减收土地出让金(土地出让金及税费占房价的60%)、允许农民有序地开发集体土地建“小产权房”等手段,中国就能够把房价控制在居民家庭年收入的3~5倍的国际标准之内。
    假使不废除户籍,现在各个大城市对人口的限制也限制不住,而且越限制问题越多。比如说,北京要限制人口在多少多少之内,结果不断地被突破,死守户籍制度的结果便是更多的人人户分离,户籍不在北京,但是人在北京,其它城市也一样。在户籍保护之下,大城市与偏远地区城市、农村的差距只会越来越大,像北京作为特权城市,一流的大学、研究机构、医院、大的国有企业总部、银行总部、加上中央政府都在北京,而我们国家又没有建立科学、民主、均衡的公共财政制度、投资制度,像北京这样的城市只会越来越肥。
    发达国家哪有北京这样的情况?美国无论是华盛顿还是纽约,都无法像北京这样集中资源,最好的大学、研究机构,最好的医院、企业很少在华盛顿的,也很少在纽约,他们美国是各个地区均衡发展。而我们户籍限制以及特权城市制度的结果是,城市差距越来越大,城乡差距越来越大;人们对城市的认同度低下,城市没有人文关怀,社会治安问题越来越严重。为了解决这样的问题,政府于是在户籍上限制更加严格,包括要求办暂住证等等,越限制,城市特权就越多,想进入大城市的人也越多,但人们对城市管理当局的抵触情绪也越严重,结果陷入一个恶性循环。就如一个水库,泥沙淤积,河床越来越高,堤坝也不得不越筑越高,风险也越来越大。所以,废除户籍制度越晚,对社会和谐的伤害会越大,社会风险度也会越高。
    还有人说,郑州等地曾经放松了户口管制,结果教育、医疗、低保等部门受不了,户籍改革失败了,现在回到了以前严格户籍、暂住证的状况,说明中国目前的财力还不足以支撑户籍全面的改革。我认为,郑州等地的改革之所以失败,是由于中央政府没有对户籍改革的地方进行财政转移支付,以及地方财政体制没有得到改革。现在,中国的财力够强大的,2007年财政收入达到5万多亿元,加上预算外、制度外收入,实际为9万多亿,远远超过日本的相当于3~4万亿元人民币的财政收入,高居世界第二;中国的外汇储备1.53万亿美元,世界第一。中国不是没有钱,而是财政支出不科学、不透明、不民主,财政支出结构畸形化,如政府行政成本约占财政支出的三分之一,社会保障支出仅占20%左右,而美国的社会保障支出占财政支出的61%。
    我算了一下,即使废除户籍,统一城乡待遇,医疗方面政府一年要多支出2500亿左右,教育方面2000亿元左右(近年来中央推行免费义务教育,这个钱已经在出),低保方面城乡总共才花了一二百亿,将来就算花一千亿,以上几项加起来也就五~六千亿元,而中国2007年新增加的财政收入达一万三千亿元,只要把新增收入的一半资金投入就可保障废除户籍的成功了。如果能够进一步改革财政体制,把每年4200亿公款吃喝、3000亿公款买车、3000亿公款旅游出国等的钱省下来一半,也足够支撑户籍改革了。
    所以,中国不是没有财力推动户籍改革,非不能也,不为也。对于郑州等地的改革,中央政府应当进行财政支持,这样就不会失败了。废除户籍之后取而代之的是身份证电子管理系统,请见我的文章“废除户籍制度、建立身份证管理系统的呼吁书”。
    以后,每个人一生下来就有一个唯一的身份证号码,把户口、档案(过去档案都是封闭的)都电子化,户籍的相关资料都放到身份证管理系统中来,包括加入个人收入情况、纳税情况、就业失业情况、申领低保、经济适用房情况,还有信用情况、犯罪记录,甚至做义工、慈善方面的纪录等等。这样的全国性的电子身份证系统快的话两三年就能初步建立起来,以后电子身份证也是可以刷卡的,各个城市街头伫立着刷卡机,你到一个城市来在刷卡机上一刷,公安部门、管理部门就知道你到哪里了,所以不用担心治安问题。这个系统也有助于解决收入申报、假身份证泛滥等问题,以后在身份证系统中就可以自主地申报收入、申领低保和保障性住房了;由于身份证号码与个人的资料紧密结合,因此,假身份证无处藏身,在发达国家如果没有合法身份,确实很难生存。
    当然,为了保证个人资料的私密性,身份证电子系统将分层级、类别查询,并且立法惩治泄密行为;不同的政府部门可以查到个人的不同资料;他人可以有条件地查到另一人的非隐私资料。有了废除户籍制度的决心,身份证电子系统才能在二三年内建立;如果总想保留封建的户籍制度,那么总也会拿没有替代措施来找借口。
    
    2008-3-26
    
    延伸阅读: 胡星斗:对二元户口体制及城乡二元制度进行违宪审查的建议书http://www.huxingdou.com.cn/hukouweixian.htm记者:大学教授上书全国人大 直言现行户籍制有悖宪法http://www.huxingdou.com.cn/shangshu.htm胡星斗:废除户籍制度、建立身份证管理系统的呼吁书http://www.huxingdou.com.cn/feichuhuji.htm胡星斗:取消暂住证,强化身份证管理http://www.huxingdou.com.cn/zanzhuzheng.htm胡星斗:在中国社会科学院“户口与公民权利保护”研讨会上的发言http://www.huxingdou.com.cn/hukoumeeting.htm记者:先改户籍?还是先改附加制度?http://news.xinhuanet.com/politics/2008-01/30/content_7522585.htm温铁军王太元胡星斗陆学艺白南生访谈:当以"户改"为契机进行平等权利的制度变革http://www.chinanews.com.cn/gn/news/2008/02-13/1161082.shtml腾讯网访谈:中国人的“证”生活http://news.qq.com/zt/2008/qglh2008/topic_html/8.htm (博讯记者:蔡楚)

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