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南方周末: 解密中国“死亡指标”体系
(博讯2007年05月28日发表)

     国务院安全生产委员会在往年基础上适当降低,并在年初公布,2007年“全国死亡总指标”相对指标即“亿元GDP生产事故死亡率”、“工矿商贸十万从业人员事故死亡率”、“道路交通万车死亡率”、“煤矿百万吨死亡率”指标分别是0.51、3.17、5.7和1.923。也就是说,1亿元GDP可以以死0.51人为代价,其他3个指标以此类推。
    
       交通事故发生后,7天内算事故死亡,要占指标;而7天外不属事故死亡。交管部门就存在一个潜在愿望:即使人要死,也要尽一切力量拖过7天! (博讯 boxun.com)

    
      解密中国“死亡指标”体系
    
      它的每次发布,都如同投下一颗“舆论炸弹”。
    
      2007年的“舆论炸弹”,是被4月末公布的“北京市各类事故死亡人数控制指标”引爆的。这里的死亡人数已精确到个位——指标规定:北京各类事故死亡总人数应控制在1733人之内。其中,交通肇事为1373人、火灾为33人、生产安全为196人。全市死亡总指标还会向各区分摊:例如,北京朝阳区今年“分到”的死亡指标为250人,而该区的火灾死亡指标为8人。
    
      南方周末记者致电北京市消防局,其宣传部门的负责人称:指标是由公安部下达给北京市的。记者又从公安部获悉:“死亡指标”依据2004年颁布的《国务院关于进一步加强安全生产工作的决定》设立,涵盖全国各省(自治区、直辖市)、市、县,至今已实行3年。
    
      每年年初,根据近几年的统计数据,国务院安全生产委员会要给出该年度的“安全生产总指标”,包括工矿商贸、火灾、公路交通、铁路交通、民航飞行等各类事故死亡人数的总和。而在这个“总指标”中,再分别给出各项事故的指标,并把不同的指标下放给各个系统。例如,2005年“全国工矿商贸企业事故死亡人数控制目标”为16263人;“金属、非金属矿事故、矿难的死亡人数控制指标”为2645人。
    
      “总指标”确定后,安全生产委员会会按照“实际情况”,把这些指标发放给各省(自治区、直辖市及新疆建设兵团)。例如,中国第一产煤大省山西省,在2004年煤炭企业获得的“死亡指标”是495人。
    
      各省以此类推,再把这些指标分解下放到各地(市)及省直属企业,而各市、县最终把指标下放到具体企业。例如,2004年山西省大同市获得死亡指标54人,分配给省属大同煤矿集团的指标是23人。
    
      此间最关键的环节是:2007年的“全国死亡总指标”是如何算出来的?南方周末记者从国家安全监督管理总局了解到:指标分为“相对指标”与“绝对指标”,相对指标即“亿元GDP生产事故死亡率”、“工矿商贸十万从业人员事故死亡率”、“道路交通万车死亡率”、“煤矿百万吨死亡率”,由国务院安全生产委员会在往年基础上适当降低,并在年初公布。2007年4个上述指标分别是0.51、3.17、5.7和1.923。也就是说,1亿元GDP可以以死0.51人为代价,其他3个指标以此类推。
    
      而安监总局提供的一份材料表明:对各省下达的绝对指标源于该省前3年意外事故死亡人数总和的平均值,再加以“微调”——有一个较为复杂的公式,对此进行计算。但最重要的前提是:下一年的“死亡指标”一定少于上一年。
    
      当然,也并非所有的地区、行业和单位都有死亡指标。一些省区对近年没有发生伤亡事故的地区、行业和企业实行“零指标”控制,“一个都不能少”。
    
      完不成指标怎么办?
    
      “死亡指标”诞生只有3年,但在中国“指标体系”中的地位一路飙升——2006年,被写入国家的“十一五规划”,是考察官员政绩最重要的依据之一。
    
      陕西省一位交警支队队长告诉南方周末记者,每年交通事故死亡人数能否在指标数目之内,关系到整个支队的评优、评奖,关系到干部们的升迁和警察们的奖金。这个指标的重要,体现在其可以“一票否决”上。所以,除了“尽人力”外,大家还得“听天命”,祈求在自己的辖区少出点事、少死几个人。
    
      “像交警系统和消防系统,年底往往是最紧张的时刻。”这位支队长称,“而对于已经超标的单位,只能‘想其他办法’。” 
    
      陕西《华商报》报道,该省安康市曾在其所辖的10个交警大队中开展“争优”活动,其中重要的一项是:当年交通事故死亡人数不能超过前三年的平均数。为达标,平利县大队出现了瞒报现象,该大队负责人因此被“双规”。
    
      “天灾、人祸难以预料,如果分摊到最基层并规定得过于具体,会带来一些问题。”中国人民大学行政系主任毛寿龙说,“比如,北京朝阳区今年的交通事故死亡指标是6人,朝阳区交警队即使对本区车辆严格管理,对司机加强教育,但海淀区的司机到朝阳区撞死了人,那也要占朝阳区的指标。同理,朝阳区某人到海淀区扔下一个烟头,酿成火灾与人员伤亡,指标则要算在海淀头上。”
    
      另有了解内情的人士称:交通事故发生后,7天内算事故死亡,要占指标;而7天外不属事故死亡。交管部门就存在一个潜在愿望:即使人要死,也要尽一切力量,至少能拖过7天!如果事故发生在12月末,为完成保证当年的指标,交管部门会全力抢救——拖到次年1月,就可以不占指标了。   
    
      “我们内部,尤其是基层,对这个指标也有些不同看法。”公安部一位不愿透露姓名的人士说。他指出,交通事故死亡人数有诸多偶然因素——比如伤员抢救时间、医疗机构的条件等。但现在的问题是,事故受害者的生命力是否“顽强”,都要和当地官员的“荣辱祸福”息息相关。
    
      山西某退休矿长则向记者透露,他们每年年底的一项重要工作就是与主管部门“沟通”,争取多给几个指标——这样更容易完成任务。
    
      由于死亡指标的存在,煤矿地区还形成了“周边产业”。有神通广大的人士,在矿难发生后,为遇难者安排异地火化、安抚家属“禁声”,确保遇难者不占用“死亡指标”,为矿主“消灾解难”。当然,此举收费不菲。 (来源:南方周末)
    
    有实效的“必要之策”
    
      “死亡指标的制定,可以说是中国政府的无奈之举。”毛寿龙说。
    
      这位行政学专家介绍:在法制化比较完备的国家,可以通过法律严厉制裁安全事故的责任人。还可以对预防事故的安全标准作出法律规定,予以严格贯彻,因此并不需要具体的行政指标。但在中国——这个行政主导的社会管理体系中,一方面安全管理的责任都压在职能部门的官员身上;另一方面,官员对上级负责,考察官员政绩的标准需要尽量地详细。而最详细、最一目了然的统计方法就是数字,而且数字越具体,越容易考察。
    
      对各方的质疑,负责制定指标的职能部门也有苦衷。“其实我们也知道,这个指标有不科学的地方。”公安部一位人士说,“但现在官员都以政绩为考核依据,定了指标,才能让他们更有动力。”
    
      2006年的指标下达时引起争议,国家安监总局有关人士曾出面澄清。这位负责人称:不是下指标要死多少人,而是不能突破这个数。“死亡在中国现阶段不能回避,但要努力做到少死人,甚至不死人”。
    
      而据国家安监总局局长李毅中称:实行这些指标后,全国事故总起数和死亡人数逐年下降。2005年,事故起数和死亡人数较之2004年,分别下降了10.7%和7.1%。其中有29个省份,事故起数和死亡人数控制在指标以内。
    
      这种指标该不该下
    
      数字靠得住吗?政府可以把“死亡指标”层层分解到省、市、县及企业的头上,但是下面报上来的数字,会不会是“村骗乡,乡骗县,一直骗到国务院”?
    
      编者按:中国的“安全生产控制指标”已历时三年,每每公布,旋即引发热烈讨论。“生命价值”与“现实绩效”之间的鸿沟是否难以跨越?请看正反双方的观点——
    
      正方:指标有实效,不能因噎废食
    
      国家安监总局工作人员:我们的经验是:“要想事故少,主要靠领导”。想真正让领导重视,就必须拿“硬指标”来要求。
    
      中国人民大学教授、公共政策专家毛寿龙:说得直白些,如果让你当领导,为让下属官员真正重视安全,除了这个办法外,恐怕没有更好的代替方式。
    
      某市安全工作联席会议总结:这个指标是考察干部的一个依据,但不是全部标准。平时的安全工作是否扎实、是否到位,也是对干部政绩重要的考察依据。
    
      反方:冷酷、不公平、有造假可能
    
      大连网友王玉霞:死亡指标将鲜活的生命用残酷的“死亡”两个字框住,且冰冷地界定了一个指标,让人觉得指标之内的就是该死的,可以免除事故者的责任;指标之外的就是不该死的,要严格追查惩办。这种简单化处理生死问题的办法,让人感到难以接受。
    
      河北青年报评论:生命的可贵,就在于它的不可恢复性,我们必须报以足够的敬畏。因此,我们不能像完成生产任务追求经济效益一样,轻易地为“死亡”预订工作目标,而是要以一种“一个都不能少”的态度来对待生命。
    
      网友“八方六合”:在数字指标的要求下,如果一位官员殚精竭虑,鞠躬尽瘁,费尽心血地做好安全工作,但难得天意垂青,意外频发;而另一单位领导平时麻痹大意,疏于职守,但承蒙上天眷顾,风平浪静。前者挨批甚至丢官,后者却被提拔嘉奖。难道官员荣辱,竟要仰仗“天意”?
    
      记者莫林浩:从政府的安全生产管理模式中,我们看到这样一个逻辑链条:要想事故少,还得靠领导,要想靠领导,还得靠数字。问题是,数字靠得住吗?政府可以把“死亡指标”层层分解到省、市、县及企业的头上,但是下面报上来的数字,会不会是“村骗乡,乡骗县,一直骗到国务院”?
    
      没有指标压力如何激励官员
    
      美国交通部在每年年初也会设定一个目标,把交通事故死亡人数减少一定的百分比。但这只是一个目标,并不是一个数字指标,也不会把具体的数字下放到地方来作为任务。
    
      “为获得拨款,美国交通安全官员有足够动力做好本职工作”
    
      ——专访美国交通部交通安全中心主管麦克尔·鲍德温
    
      美国的高速公路占世界总里程的一半,连接了所有5万人以上的城市。美国也是世界上汽车最多、也最为普及的国家,全美登记在册的机动车超过2.5亿辆,基本上每人一台汽车。
    
      三十多年来,美国汽车数量增长了3倍,而交通事故死亡率却下降了20%。从每年5万人下降至4万人。
    
      每年,交通部会统计交通事故死亡人数的详细数字,在每年年初也会设定一个目标,把交通事故死亡人数减少一定的百分比。但这只是一个目标,并不是一个数字指标,也不会把具体的数字下放到地方来作为任务。如果有些州没有完成目标,就会检讨总结,找出原因,并不会有实质性的惩罚措施。
    
      美国交通管理也遵循行政、立法、司法三权分立的原则,交通部作为政府的一部分,也要对国会负责,因为交通部的财政预算也需要国会拨款。
    
      国会每年都会召开听证会,评估交通部的工作业绩,并有权随时了解和监督交通安全管理情况。如果认为某部门长期工作不力,就可能会撤换部门领导,甚至把该部门取消。因此,为了获得国会的认可和拨款,美国负责交通安全的官员们有足够动力做好本职工作。
    
    (来源:南方周末) _(博讯自由发稿区发稿)

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