管琮：美国950亿外援法案签署成法 透视两党矛盾下重大政策的推进

4月24日，美国总统拜登签署价值950亿美元的一揽子对外援助法案成法，对乌克兰、以色列、印太进行援助，法案还包含要求短视频平台TikTok剥离其中国母公司字节跳动的条款。法案的通过可谓一石多鸟，给陷入战事僵局的乌克兰注入重要的强心剂，使原本前景不明的TikTok剥离法案尘埃落定，同时对其主要盟友进行战略投资。

曲折通过的法案

这部法案分为四个部分，分别为《21世纪以实力促和平法案》，内容包括对伊朗制裁、冻结俄罗斯主权资产以及要求短视TikTok脱离中国母公司的内容。规模为81亿美元的《印太安全补充法案》，帮助美国俄印太盟友应对中国威胁，其中包括对台援助内容。规模约为610亿美元的《乌克兰安全补充拨款法案》用以协助乌克兰和地区合作伙伴对抗俄罗斯，并补充美国的武器库存等。规模为264亿美元的《以色列安全补充法案》用以向以色列提供援助，并为加沙人民提供人道主义救济。尽管拜登豪掷950亿美元，完成今年度最主要的立法，但该外援法案的通过过程却历经曲折，也是在美国两党深刻矛盾下，民主党人与共和党籍的众议院议长迈克尔·约翰逊罕见联手下促成的。

该法案前身于2024年2月在美国参议院通过，因美国众议院极右翼共和党议员的反对，在众议院被搁置。4月，共和党籍的众议院议长约翰逊与众议院民主党人联手，将该议案分拆成3个部分，同时为争取更多票数，在该项一揽子计划中增加一项议案，要求社交媒体软件TikTok的母公司字节跳动在一年内出售其股份，否则有可能将其封禁。4月20日，四项议案在众议院分别表决通过。23日，该一揽子计划的参议院版本在参议院通过，于24日由美国总统乔·拜登签署成为法律。

危险境地的众议院议长约翰逊

虽说法案在众议院得以通过，但从投票结果可以看到TikTok剥离议案、援助印太地区以及援助以色列的议案均以压倒性票数通过，但对乌克兰综合援助议案的投票结果就没有拉开大的差距，呈现出311比112票的结果，这显示出众议院民主党和共和党在支援乌克兰问题上的巨大歧义。聚集在美国前总统特朗普麾下的共和党议员们愈来愈反对美国对乌克兰这个无底洞追加更多支援，但罕见的是，作为特朗普铁杆支持者众议院议约翰逊却愿意对民主党人属意的援乌法案伸出援手。这激起共和党内部极右翼势力的愤怒，为约翰逊的政治前景蒙上了阴影。尽管特朗普最近有关乌克兰的口风有所逆转，但约翰逊公然与民主党人联手的操作，让他面临被其反对者赶下台的风险。

约翰逊在众议院议长职务上与民主党人建立的一系列合作让他成为共和党保守派的眼中钉，其中包括双方就免于政府因债务问题关门进行的一系列谈判、共同推进授权监控机构对海外和美国境外非美国人的电子监控，以及共同推进包括向乌克兰提供资金的全面对外援助计划。在共和党人威胁要将约翰逊赶下台之际，拜登明智地保持了沉默。

白宫无疑赞扬约翰逊的勇气，但白宫新闻秘书卡琳-让-皮埃尔表示，政府将坚持不对国会领导层之争发表意见这一政策，并补充说，是否保护约翰逊的问题应由众议院民主党领袖杰弗里斯和其党团来决定。一方面，白宫对约翰逊的任何正面表态都会激化共和党内部的矛盾，其对国会混乱局面的介入也会弱化众议院民主党领袖杰弗里斯的权威。另一方面，在至关重要的11月美国大选之前，白宫似乎没有需要立即推动的重要立法工作，所以围绕约翰逊产生的混乱并不至于让白宫分心。《政客》杂志称，一位与众议院领导层有接触的民主党战略家说：“参与这次谈判，取得两党共赢的结果，并在美国和世界舞台上看起来像个领导者，这对他在政治上是有利的。”转过身来以这样或那样的方式进行权衡，会分散对胜利的注意力。

众议院民主党领袖杰弗里斯也一直不愿对保护约翰逊做出承诺，不过，已有民主党人认为，约翰逊在支持乌克兰上表现出了自己的能力，值得继续留任。况且，众议院缺失议长造成的混乱对他们也没有好处。众议院也必须保持足够的运作能力，以应对突发情况。

TikTok剥离法案背后的隐情

24日外援法案签署之前，陷入难产的并不只有援乌议题，还包括在参议院前景不明的剑指TikTok的《保护美国人免受外国对手控制应用程序侵害法案》。该法案指名中国互联网公司字节跳动和TikTok为“外国对手控制的应用程序”，要求字节跳动在指定时间内剥离对TikTok在美国市场的控制权。法案能在3月从众议院通过，背后是数月的来共和党人主导的隐秘行动。《纽约时报》披露，众议院共和党领袖斯卡利斯从去年3月开始，就开始谋划针对TikTok的新法案。去年8月，斯卡利斯和他的同谋者决定由共和党人加拉格尔和民主党人克里希纳穆尔蒂领导的众议院美中战略竞争特别委员会推动该项法案。委员会随后采取一系列战略措施来赢得民主党、白宫和司法部对新法案的支持。

这一切都是隐秘进行的，因此当委员会公布法案后，打得TikTok措手不及，并迅速提交众议院获得通过。不过，该法案提交参议院后却受到搁置。因为参议员们希望审慎审视这项法案，并对其做出修改。正在僵持之际，众议院议长约翰逊做出了一项不寻常的举动——将受共和党人欢迎的TikTok法案纳入不受共和党欢迎的一揽子援助计划，以期获得更多票数。

这也使民主党占微弱多数的参议院无暇顾及酝酿中的对TikTok剥离法案的诸多修改意见，很快以79票对18票的压倒性多数通过了一揽子援助法案。不过，众议院议员们还是应参议院的愿望对针对TikTok的法案做出了一项关键性修改，将最初立法规定的180天出售期限延长为270天，如果该公司状态接近出售，美国总统有可能批准一次性再延长90 天。这也为未来两党的进一步交锋埋下伏笔。因为270 天以后，其时限大约在1月底，即下一届总统就职的日期。90天的延期将由民主党总统候选人拜登或共和党总统候选人特朗普决定。特朗普曾表示反对禁止TikTok，这让TikTok在美国的命运再添变数。

外援法案的通过是拜登政府的胜利，却在美国国会制造一场混乱。这是民主党和共和党深刻矛盾的结果，也让我们看到，为保证美国国家政策的顺利推进，两党领导人付出的辛苦，通过一部外援法案，尽览美国两党政治的秘辛。