中国推新政策鼓励“三孩”，专家称难以奏效

中国将修订人口与计划生育法，清除剩余法律障碍，鼓励育龄夫妇生育更多孩子以扭转出生率下降趋势。人口和公共政策专家说，这些政策对于鼓励人们提高生育意愿的作用可能远远不够，甚至微乎其微。

中国政府星期二（7月27日）召开全国优化生育政策电视电话会议。中国国务院总理李克强在会议上要求，实施好三孩生育政策，提高优生优育服务水平，加快普惠托育服务体系建设，促进相关经济社会政策与生育政策配套衔接，减轻群众生育、养育、教育负担。

同日，中国全国人大召开委员长会议，决定十三届全国人大常委会第三十次会议8月17日至20日在北京举行，将审议国务院关于提请审议人口与计划生育法修正草案的议案。

上星期二（7月20日），中国政府正式对外公布了中共中央、国务院《关于优化生育政策促进人口长期均衡发展的决定》。该决定说，要充分认识优化生育政策、促进人口长期均衡发展的重大意义。

中国人已经不愿意多生，政府新人口政策能否奏效？

这些举措显示，北京高层开始十分重视人口问题，正在根据中国人口发展变化实际情况，加速实施三孩生育政策及配套支持措施。

中国政府预期中国在其“十四五”期间人口将进入中度老龄化阶段，2035年前后进入重度老龄化阶段，将对经济运行全领域、社会建设各环节、社会文化多方面产生深远影响。

早在2015年，中国政府就对2001年颁布实施的人口与计划生育法进行过一次修订，允许一对夫妇生育二胎，但当时仍保留了对违反生育限制的处罚政策，包括被称为“社会抚养费”的罚款。

如今，为了实施三孩生育政策及配套支持措施，以释放生育潜能，减缓人口老龄化进程，北京推出了“取消社会抚养费；降低生育养育教育成本”等措施。这些措施能否有效地鼓励人们多生孩子，提高中国的生育率？

北京公共政策学者贾平告诉美国之音，中国的育龄夫妇现在普遍都不愿意多生孩子的原因多而复杂。究其原因，一是既往存在的“二胎”和“多胎”限制政策，压制了生育意愿；二是育儿成本过高，目前已经成为开放三胎后限制生育意愿的核心原因。近年来愈演愈烈的教育产业化、医疗市场化和房价畸形化，大大提升了正值生育期的中青年一代的生育成本。

贾平认为，其它的原因还包括：整个社会面临的产业内卷化导致的就业方面的激烈竞争，以及普通百姓社会上升通道的进一步窄化，导致普通家庭收入跟不上GDP的增速，老百姓对负担育儿的预期成本没有信心；再就是对养老产业化趋势和社会保障体系的发展，初步摆脱了“养儿防老”观念束缚的城市青年人，在育儿对养老作用脱钩的情形下，增加了生育选择的多样性。

“中国进入中等收入国家行列后，人民生活水平的提升导致相当一部分人生育意愿下降；这在主要不靠移民增加本土人口的西欧和日本表现也比较明显，”贾平说。

专家们对美国之音表示，尽管中国政府即将出台的政策将会取消现有的“社会抚养费”，并且降低生育、养育和教育成本；但是对于鼓励人们提高生育意愿的作用，可能还远远不够。

贾平认为，取消所谓“社会抚养费”，等于在实质上废除了以往的计划生育制度，在一定程度上，为有三胎及三胎以上生育意愿的夫妇和家庭，破除了限制生育的一个重大障碍。但是，围绕孩子的生养，还涉及诸多其他社会成本与制度障碍。教育、医疗和房价是赫然位列其中的三座大山。而缺乏制度化配套的政策，比如福利（女职工休假、补贴的落地执行）、税收（多孩家庭的收入税基计算）和友好的职场环境，以及相应的具备可操作性的配套法律政策（如职场反歧视法）等等，则同样构成挑战。

“因此，取消社会抚养费在限制生育方面迈出了坚实的一步，但就鼓励生育而言，需要做的还很多，”贾平说。

美国威斯康星大学麦迪逊分校（University of Wisconsin-Madison）研究员、《大国空巢》（Big Country With An Empty Nest）一书作者易富贤认为，中国政府目前仍在宣传中国人口众多的基本国情不会改变，人口与资源环境承载力仍然处于紧平衡状态，将人口作为负担。

“仍然没有废止计划生育，像在螺蛳壳里作道场，小打小闹，难以取得预期效果。这些措施对提升生育率的作用微乎其微，但是毕竟是进步，在人口政策上任何微小的进步都应鼓励，” 易富贤说。

北京是否会推行强制政策以促生育率

众所周知，中国政府在过去近四十年来曾经使用了强制性政策，来推行“一对夫妇一个孩”的计划生育政策。有分析人士担心，此次为了鼓励生育以实施“三孩生育政策”，中国政府是否还会推出类似的强制性政策或者手段？

《大国空巢》作者易富贤对美国之音说：“不会的。强制少生，政府是有利可图的，可以无本获利，获取巨额罚款。强制生育则是不可能的，并且就像拔苗助长一样会适得其反。”

易富贤认为，如果实施强制性手段来推行“三孩”政策，不仅无法鼓励婚育人群多生孩子，反而首先会降低年轻人的婚育意愿。其次，如果实施强制性政策，政府还必须面对如下挑战和困难：需要政府投入生育补贴，还要增加教育等投入，也就是说强制少生政府可“获得”，而强制多生需要政府“付出”。

“第三，强制生育会出现弃儿现象，最终需要由政府来抚养，是政府的包袱。第四，中国的不孕率从1980年代初期的1-3%增加到现在的20%，其它生育障碍也大幅提高，政府不可能（出资）治疗不孕症和生育障碍的；第五，政府不可能禁止避孕，欧盟长期禁止避孕，美国、法国是在1965年、1967年才让避孕合法化，此前尽管避孕条件落后且昂贵，但是避孕率仍然很普及，生育率也快速下降；而现在避孕条件非常廉价、便利，中国政府不可能禁止避孕的，” 易富贤说。

不过，易富贤认为不能排除某些地方政府“过度”执行政策，出现强制执行的现象；另外，还需要特别关注地方政府可能会以种种理由逃避人口发展的责任的可能性。

北京公共政策学者、律师贾平，是NGO组织“公共卫生治理项目”（Health Governance Initiative）的创始人和首席执行官。贾平也认为，中国政府此次不会采取任何强制性措施来推动其“三孩”政策。

贾平对美国之音表示，中国政府目前采取的取消社会抚养费，以及改革教育、医疗和房地产的措施，表明了政府更倾向于采取政策导向性措施，而不是采取强制性手段，因为这种手段既往在生殖健康领域已经被证明是无效的，且引发了侵犯人权的诟病。

贾平同时指出，政府在推行配套改革时，也要随时注意避免隐性强制政策或手段的发生（比如将生育和工资、职称评定挂钩等），从而在民众中引发逆反心理。

“由于中国的行政法中，抽象行政行为（也就是政府制定政策或红头文件的行为）依然不可诉，这可能会给公民带来困扰，因此应当完善法律和政策，让人民可以通过有效的申诉渠道，在这种情况发生时及时获得帮助，”贾平说。

生育率或成地方官员追求“政绩”的一部分

人口和公共政策学者对美国之音说，不排除中国某些地方政府和官员，会利用此次中央政府修订人口与计划生育法规的机会，将提高当地的高生育率和实现“三孩”目标，作为追求“政绩”的一部分。

人口生育学者易富贤认为，尽管中央政府不一定会把各地的生育率作为政绩考核的标准，但是地方政府和其它政府部门仍然会有这样做的冲动。

“中国国家统计局、计生委、主流人口学家长期靠虚夸生育率以维持计划生育政策，今后地方政策也会效法，与其真金白银鼓励生育，不如篡改人口数据以“达标”。并且鼓励生育率还涉及到上级的财政拨款，” 易富贤说。

易富贤的研究发现，中国实行义务教育后，经费由中央和省市分担，导致一些地方政府长期虚报30-50%的学生数以冒领经费。今后中央政府应该会拨款以提升生育率，地方政府更加有动力虚报出生数据以冒领生育补贴了。也就是说，今后中国人口在数据上，是“有效”提升了生育率，但是实际上生育率并没有提高。

北京公共政策学者、律师贾平说，将提高生育率（结果）的指标列入政绩考核，针对的是公民的私生活选择权，因此将是一种“坏”的制度设计，会引发政府权力的滥用，对公民私领域进行过度的侵犯。

“相反，将破除相关不合理的制度安排纳入考核，以及将完善相关法律、人权保障作为政府职责的一部分，针对的是‘将不合理的权力使用关进笼子’，而这则将是令人称道的，”他说。

西方国家哪些奖励政策工具中国可以借鉴？

周所周知，育龄人口生育意愿低所导致的人口老龄化，对社会经济发展造成的羁绊，不仅仅是中国所面临的严峻挑战，许多西方和发达国家已经经历过了这个阶段。

北京公共政策学者贾平对美国之音说，西方国家有不少福利政策值得借鉴，比如职场中对妇女的尊重，企业对女员工和儿童的医疗福利等。但需要指出的是，对这些政策的借鉴，可以缓解生育率降低等问题，提高人民生活质量，但不见得会促进人口的增长。

“目前的一系列政策，并不是一定要着眼于人口的增长，因为中国的人口负担已经太重；而是应当着眼‘人口结构的合理化’，避免突然的人口坍塌、养老困局，以及因制造、创新能力下滑导致的社会财富创造能力的严重下降，以及避免由人口结构引发的族群和宗教冲突而导致的发展困局，”贾平说。

美国威斯康星大学人口与生育学者易富贤则对美国之音表示，尽管中国的蔡昉等人口学家认为，建设福利国家是中国唯一的出路；其实欧美的福利政策并不适合中国。

易富贤说，由于社会福利水平的提高，“不亲其亲，不子其子“，纳税人成为公共父亲、共同儿女；美国的非婚子比例从1960年的5%提高到2018年的40%。福利水平高的法国、冰岛的非婚子比例甚至高达60%、71%。

“但是日本、韩国、新加坡等东亚国家只有2%。在美国内部，东亚裔的非婚子比例也很低，生育率也最低。也就是说，即便中国能达到欧美的福利水平，生育率也无法提升。而中国未富先老，根本无力建成福利国家，”他说。

转载自 美国之音中文网