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星期日, 6月 13, 2021
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对缅甸军政府示好,中国的盘算与西方的踌躇

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今年2月缅甸发生政变,西方民主国家先后对缅甸军政府进行谴责并采取制裁措施,但至今未正式认同任何一方为缅甸的领导人。中国驻缅甸大使则在本月初与发动政变的军方将领会面,称其为“缅甸领导人”。

缅甸领导人昂山素季(中)在荷兰海牙的国际法院出席听证会时聆听法官讲话。(2019年12月10日)

今年2月缅甸发生政变,西方民主国家先后对缅甸军政府进行谴责并采取制裁措施,但至今未正式认同任何一方为缅甸的领导人。中国驻缅甸大使则在本月初与发动政变的军方将领会面,称其为“缅甸领导人”。

自缅甸发生政变至今已逾4个月,以美国为主的西方民主国家先后对缅甸军政府提出谴责,并采取了各项制裁措施。尽管如此,美国至今没有正式承认任何一方为缅甸的领导人。政变之初,中国的态度暧昧,没有明确表态。但是,6月5日,中国驻缅甸大使陈海却与发动政变的军方将领敏昂莱(Min Aung Hlaing)在内比都举行会晤。中国驻缅甸大使馆的声明更称敏昂莱为“缅甸领导人”。在此之前,中国只称呼敏昂莱为“国家管理委员会主席”或是“国防军总司令”。中国外交部长王毅紧接着在主持纪念中国—东盟建立对话关系30周年的特别外长会时,特别针对缅甸局势阐述了中国的立场,强调要避免单边制裁和不当介入。这一系列的动作不禁令人思考,中国是否已经承认军政府为缅甸的合法政权。

中国重利而非政治目的

澳大利亚驻缅甸大使、蒙纳许大学教授考柏(Nicholas Coppel)在接受美国之音采访时表示,目前就断定中国承认缅甸军方是缅甸合法政府为时过早。他认为中国的举措更多是出于经济利益,因为它在缅甸的利益受到政变的不利影响,例如工厂被烧毁,经济机会减少,反华情绪高涨等。此外,政变导致武装部队和少数民族武装组织之间的冲突激增,也是希望边境稳定的中国所不乐见的。

考柏说:“其实很难判断中国究竟比较倾向军政府还是民主政府,因为中国在缅甸的利益考虑并非政治性的。中国重视长达约2000公里的中缅边境的稳定,也重视缅甸内部的稳定,因为中国的企业在缅甸有大量的经济活动,投资与工厂运作。特别是中国在缅甸的一带一路项目非常多,其中最大宗的中缅油气管道从云南一直通到若开邦皎漂,绝对是中国要保护的投资重点。所以中国与军政府保持良好关系,其实是从根本的双边经济利益考虑。”

昂山素季与中国关系更密切

缅甸军方今年2月初发动政变,逮捕了昂山素季(Aung San Suu Kyi)及她所领导的“全国民主联盟”(NLD)的众多议员。

与军政府相比,昂山素季领导的民主政府与中国的关系更加密切。中国在缅甸的最大的一带一路项目为“中缅经济走廊”,将缅甸的皎漂港与云南省相连,这个在昂山素季主导的政府时提出的项目一旦完成,中国西南省份的贸易可以不必通过马六甲海峡而直通印度洋,从而大幅提升中国在印度洋的战略优势。2020年初,习近平访问缅甸,签署了33项协议,宣布要加速中缅经济走廊的建设。

缅甸军方对于中国的一带一路项目不如民主政府那么热衷。数年前,中国投资的另一个大型计划密松(Myitsone)水力发电厂工程在军政府主政时提出,但因种种争议与反对声浪,政府宣布停建,一部分原因是军方不想过度依赖中国,中国要求赔偿至今未果。

除此之外,缅甸军方与边境少数民族武装组织的交战始终未断,军方怀疑这些组织的武器是由中国提供的,而缅甸军方又向俄罗斯采购武器,因此中国与缅甸军方的关系不如它与民主政府的稳固。

中缅修好由来已久

台湾淡江大学教授,东南亚与南亚协会理事长林若雩则认为,其实中国希望对民选与军方政府都保持良好关系,目前与军政府的频繁互动是出于过往的关系与利益考虑。她对美国之音说:“去年元月,中国国家主席习近平曾经访问缅甸,与缅甸高阶国务资政昂山素季互动相当良好。而大概自1962年奈温将军( Ne Wen )掌权以来,中国和缅甸军方关系就很良好。另一个原因,中国与缅甸维持良好情谊,也合乎中国的国家利益,而东盟方面也没有跟反军方的影子政府有太多接触。所以,中国已经表示缅甸领导人的地位相当稳定。”

王毅在1月访问缅甸时,就分别与昂山素季和敏昂莱会面。

继续制裁无法解决内政问题

直到目前,加拿大、美国、欧盟、英国等陆续发布各项制裁措施,包括冻结缅甸军方或相关联之个人或实体在该国资产;停止核发前述人士入境及旅游签证;禁止国内个人、企业与实体直接或间接提供可用资金给前述人士及进行商务往来。

美国财政部在4月又对军政府下重手,将两家缅甸木材与珠宝国有企业纳入贸易黑名单。阻断军政府的金流。美国国务卿布林肯 (Antony Blinken) 表示,美国将继续瞄准缅甸军政府的资金渠道,更将继续支持缅甸人民拒绝政变,呼吁缅甸军政府停止暴力,释放所有被不公正拘留的人,恢复缅甸的民主道路。缅甸驻联合国大使觉莫敦(Kyaw Moe Tun)更在5月初呼吁美国再加重对军政府制裁,目标锁定国有石油、天然气公司及银行。

自今年二月初缅甸爆发军事政变后,缅甸驻联合国大使觉莫敦随即宣布与军人政权切割,同时要求国际社会立即终结政变。

前澳大利亚驻缅甸大使,蒙纳许大学教授考柏(Nicholas Coppel)(照片提供: 考柏)

考柏认为,这些制裁固然必要,却无助于改变缅甸内政。他说:“军政府在缅甸主政早已行之有年,即使许多国家曾经施以制裁,但因为制裁并非全球性,而缅甸本身独立性太高,所以军政府把持权力的情形一直没有改变。因此许多人提议持续加强制裁施压,使军政府下台,现实上是不可能发生的,反而有可能伤害到缅甸人民。针对军方特定人士的制裁则可以避免伤及缅甸国民,表达民主国家对于民主体制的明确支持,对于在缅甸国内持续抗争的人民会起到鼓励效用。但以缅甸的状况,这些制裁还是会流于象征性,无法带来内部的改变。”

分析人士表示,以过去欧美国家制裁缅甸的历史看来,证明了普遍性的经济制裁对军方未起作用,却严重影响民众的生计。军方握有权力,因此足以找到替代方案,甚至可以垄断许多自然资源,却让一般国民的生计落入困境。另一方面也会迫使军方更加寻求与中国经济合作,直接冲击欧美企业商业利益,造成西方国家在价值观与经济间面临取舍。

民主国家的价值观

对于缅甸的军事政变,一些分析人士认为,中国将其战略利益放在首位,现已承认军政府是缅甸的合法政府代表。而在“以价值观为基础的外交”和美中竞争加剧的时代,西方民主国家必然需要思考如何平衡其战略利益与规范原则。美国和澳大利亚等西方国家在现实主义和理想主义中难以平衡,因此在承认缅甸暴力和不民主的权力转移和是否继续对军政权实施制裁问题上,仍然犹豫不决。

台湾东南亚与南亚协会理事,淡江大学教授长林若雩(照片提供: 林若雩)

林若雩认为,美国与西方民主同盟国家擅长处理这种“理想主义与现实主义之间”的平衡,不仅拜登政府长期熟悉外交政策,对于“和平、民主、人权”的坚持并未改变或退让,而包括G7的民主盟友也了解美国的利益所在,因此不会摇摆不定。

她说:“在历次大选中,昂山素季所领导的反军方联盟还是每次都胜利,所有的西方联盟也了解缅甸国内的民意是支持民主的力量。我们也看到拜登政府上台以来就一直与西方国家合作,而美国长期的这种普世价值,应该还是会坚持下去。因此这些西方国家在技术上可能会有所迟疑,但是对于长期在政策的选择上,还是会站在美国这一边,所以可能要等到G7正式开会,才能够确知美国与西方联盟在技术上的操作问题。”

在2015至2019年间担任澳大利亚驻缅甸大使的考柏,见证了民主政党在自由选举中大胜,让缅甸逐渐走向进步的民主体制。他根据外交经验提出其他的看法:”缅甸不是地缘政治的竞技场,独立后就一直是不结盟国家。现实主义意味着美国和其他国家在制定对缅甸的政策和行为时,必须先认同缅甸作为一个国家的主权和独立的方式。否则对实现所追求的任何理想都会适得其反。在我看来,西方民主国家的现实主义和理想主义之间存在的是联系,而不是权衡,在缅甸的例子上亦然。所以我认为在缅甸鼓动某种紧张局势或进行代理人战争是错误的。缅甸的政变的起源是内部的,其解决方法也必须经由内部。”

他提醒,澳大利亚等民主国家承认的是国家,而非政府。事实也证明目前为止,无论是西方还是中国都没有带头试图推动政变双方的对话,而是东盟正在发挥这一作用。

东盟的军政经验可调解分歧

针对缅甸的政变,东盟外长不仅在3月初与军政府举行视频会议,东盟更在4月紧急召开东盟高峰会,通过要求缅甸应立即停止暴力,相关各方应展开建设性对话等“五点共识”。

考柏认为只有东盟有机会帮助解决缅甸政变的问题,其他民主国家必须避免批评东盟,而需要支持东盟推动调解的努力。东盟不是以施加压力于成员国解决纷争,而是靠协商与说服。要解决缅甸的问题。第一步是让双方接受促进式仲裁,而东盟国家有相当经验。

他说:“大部分的东盟国家都有军方介入政权的经验,因此对缅甸的情形会有更多的理解与同理,而这是多数西方民主国家少见的,这对缅甸就是较能接受的仲裁者。缅甸的政变起于内部,唯一可能有效的解决办法,就要由双方愿意对话并接受仲裁而达成协议,而非以外力强行改变。而这个仲裁角色只有东盟有条件扮演。”

林若雩赞同这个说法,她指出东盟长期采取“互不干涉”(non-interference or non-intervention)原则对外事务保持中立;但在今年4月的东盟东盟高峰会中决定“希望缅甸军方能够释放昂山及总统,并且主张由东盟成立的缅甸特别委员会来处理”,足以见得东盟解决的诚意。虽然东盟的决议没有强制力,但已经对于缅甸军方形成压力。

她说:“东盟的秘书长已经与缅甸的军政府领袖敏昂莱展开对话,希望好好处理。而包括军方与反对军政府并支持民主力量者的对话,而且必须承诺尽快处理未来大选相关事宜,以及军方是否能维持未来缅甸国家内部安全的问题、未来的经济发展、未来民主程序的维持,都是授权给东盟的缅甸特别委员会处理。而且敏昂莱也说过会好好处理缅甸内部事宜。”

考柏表示,东盟协助解决缅甸政变问题并不可能迅速收效,也不能保证一定成功,但这是唯一的办法,所以西方民主国家需要持续支持。

转载自 美国之音中文网

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