拜登政府就是否扩大对华投资限制意见不一

近日，消息传出拜登政府的国家安全官员和财政及商贸官员对于是否要进一步扩大限制美国对华投资意见不统一，导致相关法案被推迟。拜登政府自掌权以来，对华政策基本延续特朗普时代的做法，各项抗华法令有增无减。然而，对于限制投资问题，商界和学界对此忧虑重重，认为一贯奉行自由市场原则的美国,若继续加强限制投资，恐怕会影响美国企业在国际市场的竞争力，而且可执行性也非常不确定。

美国新闻网站《政治》（Politico）3月7日发表的一篇文章称，拜登政府内部在一项对华政策上发生分歧，导致限制对华投资的计划被推迟。文章称，分歧发生在白宫国家安全官员和财政、经济官员之间。前者认为应该限制美国银行投资中国科技企业，后者则对此表示反对。

文章称，以国家安全顾问杰克·沙利文（Jake Sullivan）为首的安全部门的官员，数月以来一直试图说服拜登总统发布一项行政令，用于限制美国投资者在中国科技企业和初创企业投资，以免资助发展被中国军队所用的软件和设备。但是财政部和商务部表示反对，认为此项禁令将会损害美国新企业在中国的发展，在竞争中处于劣势，导致世界第二大经济体的中国市场被欧洲和亚洲银行占领。

特朗普政府时期负责经济、能源和环境的副国务卿基思·克拉克（Keith Krach），一直极力主张限制对华投资，因为他认为，“大部分美国人并没有意识到，他们投在养老基金还有其他投资项目里的钱，去了一些支持中国政府（包括军事、安全和情报机构）的中国公司，而中国政府严重侵犯人权，尤其在新疆地区。换言之，在缺乏透明度的情况下，美国普通人意识不到，他们的钱，通过各种复杂的子公司结构、指数基金和理财产品，去了中国公司。”

美中贸易全国委员会主席克雷格·艾伦（Craig Allen）在一场线上研讨会中接受美国之音采访的时候表示，他非常密切关注近期关于此话题的讨论。他说：“这其实是从《2021美国创新与竞争法案》发展而来的。在这个问题上，确实存在很多不同的意见和争论。我觉得白宫基本上已经表示支持要加强管控美国对外投资了。国家安全顾问沙利文已经表达了支持，拜登总统也在国情咨文里说了，他希望看到更多的美国公司在美国投资给美国人。”

美国外交关系协会研究员刘宗媛告诉美国之音，法案会不可避免的带来多方面消极影响。她说：“美国国会一旦通过这个法案，相当于是限制对华投资。可能会产生的影响是，一方面增大了美国投资者，不管是机构投资者也好，还是企业到中国建厂，增加了这方面的难处。另一方面对中国也有一定的消极影响。很大程度上，改革开放跟中美关系缓和有相当大的关系。”

但是，刘宗媛认为，目前还只是发出一个信号：“就是通过这个行政令的方式，或者说通过商务部有一个实体清单，这个清单其实就是相当于经济制裁清单。这是个信号，相当于提醒外国的政府或者公司，美国要收紧，要通过投资或者经济方式来增加对美国关键或战略性行业的影响。”

特朗普时代开始的各项抗中法令在延续

2021年6月3日，拜登以“应对中国军工企业威胁”为由签署行政命令，将包括中国航空工业集团、中国电子信息产业集团、中国移动、中国电信、中国联通等在内的59家中企列入投资“黑名单”，禁止美国人与名单所列公司进行投资交易。

对此，中国外交部发言人汪文斌回应，美国政府泛化国家安全概念，滥用国家力量，不择手段打压和限制中国企业，中方对此坚决反对。

这项行政令是对2020年11月12日第13959号行政令的追加。当时的特朗普政府颁布此行政令，把包括华为、海康威视等在内的31家中企列入不准投资黑名单。

2021年6月8日，美国国会参议院以68票赞成、32票反对的结果，通过了《2021美国创新与竞争法案》(United States Innovation and Competition Act of 2021)。虽然从程序上来说，该法案还须经众议院批准，并经总统签署后才能成为正式法律，但从目前各方的表态来看，法案最终通过的可能性相当高。

如《2021美国创新与竞争法案》最终通过，法案的相关条款将授权美国政府在未来5年内投入千亿级规模的美元资金，用于加强美国基础和先进科学技术的研发和教育。这些科研项目主要包括人工智能，半导体，量子计算机学，先进通讯，生物技术等领域。法案授权政府拨款100亿美元，建立十个区域性科技站点以及建立供应链应急系统。政府可拨款1900亿美元用于加强美国技术和研究，并单独批准支出540亿美元，用于加强美国对半导体和电信设备的生产和研究，其中约20亿美元专门用于汽车芯片的研究。

法案多次提到抗衡中国，要应付中国带来的挑战。中国外交部在美国参议院通过法案的次日表示，“该法案渲染中国威胁论，鼓吹开展对华战略竞争，中方对此坚决反对”。

2021年5月，宾夕法尼亚州参议员鲍勃·凯西（Bob Casey）和得克萨斯州参议员约翰·科农（John Cornyn）提出《国家关键防护能力法案》。根据此法案，未来将会设立一个由美国贸易代表办公室领导的委员会。凡是可能导致“国家关键能力”向“引起疑虑国家”转移的投资，都由这个委员会负责审查，并且协助美国公司进行此类海外投资。

克雷格·艾伦说，美国商界过去一直不太重视《国家关键防护能力法案》，反正议员提出的法案90%都最终无法通过。“但是我并不这样认为。大家对这个事情其实越来越重视了，很多州的议员们都在讨论。但是我认为重点在于，这会不会削弱美国企业的竞争力呢，因为这相当于在美国企业去全球市场和别人竞争的时候，被束缚了手脚。”

对外对内投资都在收紧审查，但执行不易。

特朗普在2018年签署通过《外国投资风险评估现代化法案》，以对外商在美投资进行更为严格的监管和限制。2020年1月13日，美国财政部海外投资委员会（以下简称“海投委”）针对此法案发布了最终法规。

“一般情况，外面的人来美国投资的话，都要经过海投委一定的审查。外资来美国投资的时候，委员会有权说，你这个不行，不能来买美国的东西，不能来美国投资”，刘宗媛告诉美国之音。

刘宗媛说，但是特朗普在2018年签署了《外国投资风险评估现代化法案》之后，扩大了海投委的权力：不但可以管国外对美国的投资，还可以管美国对其他地方的投资。“ 最大的变化在这儿。比方说，美国想要到中国进行投资，或者在中国成立一个合资企业或者独资企业，海投委也有权说，你这个对于中国的投资可能牵扯到技术转移或者核心技术泄露，很有可能对美国造成一定的国家安全的影响。那海投委有权禁止美国到外面去投资。”

克雷格·艾伦表示，美国实施对外投资监管将会面临很多现实困难。“如果美国公司在向外投资的时候需要政府批准，那么他们在海外进行并购投资或者绿地投资的时候，到底有多可行呢。这难道没有损害美国的竞争力，至少是美国企业的竞争力吗。”

同时，他认为，如何实施监管从技术手段上讲也非常麻烦。“如何去执行呢？如果美国公司的钱，从美国的银行账户汇出，去了海外，那也许可以管。但是如果钱是从别的地方流出呢？而且，如何定义一个美国公司呢？如果西门子美国，飞利浦美国或者丰田美国打算到中国投资，这算不算呢？所以我认为至少这方面细节不够清晰。”

据路透社2019年3月报道，尽管当时美国严厉加强审查，几乎中止了中国企业在美国的并购活动，但高盛集团依然做到了把来自中国主权财富基金的钱投入了位于加州的橡胶密封圈公司。最开始，美国海外投资委员会未批准此收购行为，但是高盛成功进行游说和申辩，导致收购最终成功实现。

刘宗媛分析说，这就是在实际操作的过程中，资本的力量如何影响美国政治：“这说明，尽管有法案，尽管海投委可以说不，但是如果通过公司对国会进行游说，即便是初步被阻止的投资，也是有可能通过的。所以，就算以后国会真的通过了对华限制，在实际操作过程中，也是具体情况具体分析，很多也都是有变数的。并不是说法令出来之后就是全盘否定。国会嘛，该挥动大棒的时候挥动大棒，该给胡萝卜的时候就给胡萝卜。”

克雷格·艾伦认为，在美国历史上从未发生资金管控的先例，从宪法基础来看，这种法令相当缺乏法理性。但是，他看到目前白宫推动进一步限制的决心比较明显。“我们当然不能忽视这些动向。我希望，法案最好别通过，但是如果通过了，最好能把管辖范围大幅缩减，细节清晰并且有比较高的可执行度。”

转载自 美国之音中文网