为了执行《道路交通安全法》，公安部制定了一个名为《机动车登记规定》的部门规章，并以72号令的形式发布；为了执行这个部门规章，某市车辆管理所根据72号令第三十六条的内容，再计划制定一个《车辆销售单位代办员暂行管理规定》的规范性行政文件。我接受某公司的聘请，代表该公司出席了车管所在正式颁布这个文件之前举行的“座谈会”。说是座谈会，但实际内容是一个征求全市各汽车销售公司意见的“听证会”。
   多年以来，车管所在办理机动车登记业务中，存在严重的“非法中介”现象，而且从事非法中介活动的人员与车管所工作人员内外勾结，进而产生腐败行为，使登记工作“混乱”。现在公安部72号令第三十六条明确规定：“机动车所有人可以委托代理人代理申请各项机动车登记和相关业务”，从而使长期存在的中介行为合法化。因为机动车登记要涉及许多汽车专业和法律专业知识，由熟悉业务的人员代理，可以提高办事效率、降低登记成本，也可以提高车管所自己的工作效率，因此应该允许合法中介行为的存在。这就是某市车管所制定这个《管理规定》的背景。目的是执行公安部72号令，规范登记行为，提高办事效率，防止腐败，方便老百姓办事。应该说用意是好的。
   我在发言中提出来的第一个问题是，车管所有没有制定这个规范性行政文件的立法权限？我认为：这个《管理规定》的制定属于抽象行政行为，也就是属于行政立法活动，因为它并不是针对特定行政相对人的，其“管理规定”是调整一般行政相对人的行为规范，在本行政区域内具有普遍约束力。而规范性行政文件属于广义的“法律”范畴，车管所是否具有这种权力？对此，该车管所领导答复说：千万不要谈到法律上去，如果你这么说的话，我们就把名称从《管理规定》改为《要求》。这个答复把我逗笑了，说，你不管怎样改名，但实质内容仍然是具有普遍约束力的行为规范。最后他只好答应会后去请示上级。
   我提出的第二个问题是针对《管理规定》具体内容的。该《规定》第六条规定：“各销售公司代办员原则上只能办理本单位业务，凡违反规定办理其他业务的，暂停该销售单位代办业务三个月。”意思是，是你这个车行卖出去的车，你才能接受客户的委托代其办理登记，不能代理非直接销售关系的客户的登记业务。从客户的角度看则是，如果买车人自己不熟悉登记业务，如果需要委托代办，也只能委托有直接销售关系的车行代办，如果你对这个车行不满意，也不能委托其他人代办。我认为销售关系和委托关系是两种不同的法律关系，因为车辆买卖合同属于要式合同，以注册登记为产权转移标志和销售合同履行的终结，所以车行为了促成销售，总是乐意为客户代办登记业务的。虽然二者关系密切，但毕竟还是两种不同的法律行为，一是买卖关系，一是委托关系。委托与受托是公民的民事权利，属于当事人意思自治的范围，车主愿意委托谁代办，是他的独立权利；车行愿意接受谁的委托，也同样是他的独立权利。车管所《管理规定》第六条的内容，是典型的行政权力干预民事权利，是公共领域对私人领域的入侵，是对公民私人权利的限制。这种规定与我国基本民事法律原则冲突，也应该是无效的。另外，从实际操作的角度看，这个规定也是行之不通的。公安部72号令第三十六条明文规定的“各种登记业务”包括新车注册入户登记，也包括了变更、转移、抵押、注销等事项，而且还有年度检验业务，如果这些“旧车”的所有权人不熟悉上述业务，需要委托代理人时，他该去找谁？总不能再搞一次虚拟销售以建立直接销售关系吧？另外，如果某车行因为违反这个规定，被暂停三个月或一年的代办资格，那他们销售出去的机动车由谁代办登记？车主不熟悉业务，又不能委托其他人代办，是不事实该车行只好停业三个月或者一年？我最后提出，车辆登记部门只应该审查登记手续是否合法、齐全，决定是否准予登记，而无权规定由谁前来办理。这种限制看起来是为了规范业务，其实是取消了车辆登记业务的市场竞争，使车主不能选择业务水平高、办事效率快、服务周到、而且收费较低的人做他的代理人，最后必然使他的权益受损。
   我提出的第三个问题，也是针对《管理规定》的具体内容的。该《规定》第八条是：“代办员参与非法中介业务的，暂停该销售单位代办资格一年”。可以设想一下，如果发生了所谓“非法中介”，某车行将因为不能代办登记业务而连带被迫暂停销售业务一年。那么什么是“非法中介”？规定没有说明，但综合其《管理规定》的具体内容看，所谓非法中介，就是代办人非机动车销售公司员工、或虽是销售公司员工但未接受车管所培训并领取上岗证、以及办理非本单位销售的车辆的行为，还包括拦路强制代办、以欺诈、勒索等手法收取费用、向车管所工作人员行贿以简化登记程序或虚假登记等等违法行为。而我认为合法中介行为应该是：双方之间有明确的委托合同（如双方共同签名的申请表）、合同真实（如不得是虚假合同）、双方基于完全自愿（如不得欺骗、强制代办等）、所委托的内容合法（如不得违法办理不合格车辆、盗窃车辆的登记等），具备上述条件，就应该是合法中介。按照这个规定，车主能否委托律师代办登记？车主能否委托其他公民代办？单位购买的车辆能否委托本单位工作人员代办？机动车登记业务不属于特许经营范围，国家法律也无相关禁止性规定，既然任何一个人可以在购车后自己办理登记，那就意味着他也可以委托任何一个他所信任的人代理他办理登记业务，车管所无权对此进行任何限制。

   至于拦路强制代办、敲诈勒索和腐败现象，前者本来就是违法的，应依法处理，后者只能通过加强内部管理来预防，而不能以强制规范车管所以外人的行为来保障，这就像农民说的，生孩子不顺利把责任追究到床的身上。
   我在会上提出的上述意见该车管所也许会采纳，也许全然不予理睬。但通过这件事，使人们再一次看到，权力自我扩张的本能是多么强烈！任何一种权力，哪怕是一个小小的车辆管理权，也倾向于不断的自我扩张，不断的向公民的私人领域入侵。越权立法，是公共权力向其他公共权力的扩张，是权力之间的扩张；而违法立法，则是公共权力向公民权利领域的扩张，是公权力与私权利之间的扩张。前者是对其他权力机关的侵权，后者是对公民个人的侵权。一旦权力扩张完成，前者还有其他权力可以制衡，而后者因为缺乏有效救济手段就只好被权力奴役。尤其可怕的是，那天出席会议的数十家汽车销售公司的代表，在我发言之后，竟然只有两个人发言，而且发言内容还是向车管所谄媚，称赞这个《管理规定》好得很，认为这样以来市场就规范了，就不会“乱”了。我的发言车管所的领导还不得不礼节性的点头称赞，表示感谢，而那些权利即将被剥夺者，反而去称赞权利剥夺者。这才是真正的悲哀，也更值得人们深思。
   
    2004-10-20