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宗教信仰自由的宪法基础
瞿海源:
在世界各国的宪法里，大都有专门条款来保障宗教信仰的自由。在这些宪法条款和相关的法律制度下，政府在对宗教政策上就有了基本的规范。虽然有些国家的领导 阶层视宪法如具文，或对有关宗教的条款有服膺其政治教条的解释，因而对宗教信仰自由有所扭曲，但是宪法终究是一个国家的基本大法，对于宗教与政治以及政府 相关的角色有着基本的规范作用，如果偏离太过而有迫害宗教情事时，多会遭到国内和国际的谴责。各国宪法多肯定宗教信仰自由，在这个现代的世界潮流里，由于 各国的文化和宗教传统不一、政治型态相异，对宗教的实际政策还有很大的差异存在。
根据宪政研讨委员会编印的世界各国宪法的中译本，我们将有关宗教的条款做全面的整理和分析。在细读这些条文后，我们加以分类，先细分为78小类，再经研 析，把这78小类合并为11大类，即:1.宗教信仰自由 2．宗教平等 3．政教分离 4．基本规范 5．国教与国教事务 6，教会自主及其法律地位 7．宗教教育 8．新宗教团体的设立 9．宗教活动的限制 10．神职人员的限制 11．其他。
在分析140个国家宪法中有关宗教的条文时，我们采取两个策略来进行探讨。第一个策略是统计出78小类的频率，再得出11类的次数统计。从这项统计，我们 可以厘清世界各国宪法中有关宗教的条款的普遍趋势和特殊状况。第二个策略则是对出现频率高的条文就各国的状况做进一步的内容分析，以析明宪法中保障或规范 宗教信仰的深一层意义。
在对世界各国宪法中有关宗教信仰的条款做比较分析后，本文对中华民国宪法有关宗教信仰的条文及其意义进行探讨。在我国宪法里只有两项条文与宗教信仰有关， 即第七条有关宗教平等和第十三条有关宗教信仰自由约条文。条文虽然只有两条，但宗教信仰确实是一个复杂而微妙的问题，在实际权利的保障和行使上需要对宪法 条文和精神做合乎法理、世界潮流，和国内宗教和社会文化现况的掌握与解释。于是，我们就对宪法学者对有关问题的研究分析作为讨论的依据。其次，以各国相关 的宪法规定从事比较以彰显我国宪法条文的意义。最后，在讨论中也引证台湾地区宗教和社会文化的实际状况来厘清一些观点。
各国宪法中有关宗教条款的国际比较分析
先就各国宪法对宗教有关条文的普遍性而言，在140个国家的宪法里，只有9个国家在宪法中没有任何与宗教有关的条文。这些国家是澳大利亚、纽西兰、喀麦 隆、南非、川斯凯、中非、迦纳与葛摩。相对于这些极少数的国家，九成以上的国家都在宪法中或多或少有条款涉及宗教。根据荷兰学者马尔赛文和范唐德对157 国的所有宪法条文所从事的类似分析，有15个国家没有关于信仰自由或宗教信仰自由的条文。大体上，这多出来的6个国家，就机率而言，不太可能都是马尔赛文 等人比我们多调查的17个国家中的，至于为什么会造成这两个类似研究在发现上的差异，主要是在于两个研究所选取的变项并不完全相同。我们所界定的变项是宪 法中有关宗教条文之有无，而马尔赛文等人则是以有无条文提及信仰自由或宗教信仰自由。由于马尔赛文等人并没有列出15个国家的名字，我们暂时无法确定还有 没有其他的原因。不过，我们可以肯定的是，未订定宗教条款的是极少数的国家。依马尔赛文等人的分析，有89．5%的国家在宪法里都订有信仰自由或宗教信仰 自由约条文，依我们的统计则有94%都订了有关宗教的条款，而有89%的国家有保障宗教信仰自由约条文。就我们所发现的9个未订任何宗教条款的国家的情况 而论，实际上只是两类国家，即大洋洲的纽、澳和非洲的几个国家。为什么这两类国家在宪法中未曾订定有关宗教的条款，从现有的有关教会和国家的资料，也并没 有办法加以说明。虽然如此，我们还是可以说，在宪法内订定有关宗教的条款是相当普遍的。在实际内容上虽有繁有简，但在基本立场上都强调对宗教信仰自由约肯 定。因此，不论是什么国家，东方或西方、民主或集权，乃至于在宗教信仰上也有极大的变异，大多数的国家都以宪法来赋予人民信仰自由约权利、宗教问的平等， 甚至国家的宗教约合法基础。
再就各国宪法内有关宗教条款的内容类别而论，则大都是以下面的八小类为主：
1.人民有宗教信仰的自由。计117国，占89%。
2．各宗教平等，不因宗教信仰不同而有差别。81国，62%。
3．宗教活动不可违背法律、道德、公共秩序。68国，51%。
4. 不得强迫他人信仰任何宗教。33国，25%。
5．政教分离，禁止设立国教。21国，17%。
6．任何宗教团体有权在自设之机构内进行宗教教育。17国，13%。
7．以国教为国教。17国，13%。
8．宗教团体自主管理本身的宗教事务。14国，11%。
除了上列八小类外，在宪法中规定不得激起宗教间仇杀的有12个国家，占9%，在宪法里明订“以罗马天主教为国教”者有9个国家，占7%。其余各项均为数甚 少，都只有5个国家以下，甚至有很多条款都只有一个国家做了这项规定。有34类条款都只在一个国家的宪法里出现。其次，有34项条款出现在2个国家的宪法 里。有11项条款各有3个国家，2个条款各有4个国家，而5项条款各有5个国家订在宪法内。大体上，我们可以发现I0项出现频率最高的条款，大都是原则性 的对宗教自由给予保障的宣示。相对的，只在少数国家内才有的条文，则大都是以限制宗教团体的权力、规范国家在宗教上的角色为主。虽然也有一些条款在加强对 宗教自由与宗教尊严的维护，但为数甚少。此外，还有少数国家对国教的问题在宪法中增列若干少数条文来加以定位和规范。总之，世界各国在宗教和政治方面关系 变异很大的状况下，绝大多数国家乃在宪法内明订宗教信仰自由约基本权利。只有极少数国家试图限制或规范宗教信仰的自由。不过，对于这少数国家，还是有值得 我们注意的情况。例如，在宪法中明订国教的也有26个国家，尤其是17个回教国家。这种现象的存在不只有其本身的意义值得推敲，同时回教国家在二十世纪末 所显示的对国际政治的影响也不能予以忽视。
在所有国家的宪法里，有94%都订定了有关宗教的条款，其中又有89%订有条文申明人民有宗教信仰的自由时，有两类情况。即，一、只申明人民有宗教信仰自 由约基本权利，并无其他明文做任何限制;二、宗教信仰自由虽获保障，但是也有条文来加以限制。属于第一类的国家，即只有条文申明人民有宗教信仰自由者，计 有34个国家，即中华民国、日本、韩国、印尼、巴基斯坦、叙利亚、菲律宾、巴林、叶门、比利时、希腊、法国、西德、卢森堡、赖比瑞亚、莫三鼻克、圣多美、 千里达、美国、玻利维亚、墨西哥、秘鲁、乌拉圭、阿尔及利亚、东德、罗马尼亚，和苏俄。属于第二类的国家为数很多，计有79个。若以不同的限制条件来区 分，又可得到四小类。即，一、仅规定宗教信仰自由不得违反公共秩序、公共道德及善良风俗;二、规定宗教信仰自由不得不利于国防、公共安全、公共秩序、公共 道德及善良风俗等;三、规定不得藉宗教信仰自由从事政治宣传或谋取政治利益;四、明文禁止某些宗教。
第一小类，即规定宗教信仰自由不得违反公共秩序、公共道德及善良风俗者，计有44国。即土耳其、印度、伊拉克、约旦、科威特、黎巴嫩、孟加拉、新加坡、丹 麦、冰岛、荷兰、列支敦、爱尔兰、葡萄芽、义大利、马尔他、加彭、多哥、利比亚、埃及、突尼西亚、奈及利亚、茅利塔尼亚、马拉威、索马利兰、刚果、塞内加 尔、萨伊、苏利南、刚果(雷堡市)、安哥拉、西萨摩亚、塞席尔、巴布亚一新几内亚、东加、阿根廷、巴西、智利、多明尼加、海地、尼加拉瓜、巴拉圭、巴拿 马，和委内瑞拉。
土耳其共和国宪法第19条为：各个人有权自由信奉其良心的指使，选择其宗教信仰，并持一己之意见；礼拜形式与宗教礼仪一律自由，但不得违反公共秩序、道 德、或支持道德之法律。新加坡共和国宪法第15条第1款为:人人有信仰、奉行并传播其宗教之权。但在同条第4款则申明:本条不准许有破坏于公共秩序、公共 卫生、或道德之一般法律之行为。丹麦王国宪法第67条明文规定:在不妨害或不教使之妨害良好道德及公共秩序之范围内，人民有权依其信仰组织教会，崇拜上 帝。天主教国家葡萄牙共和国则在宪法第45条申明:国家，晓畅其对上帝及人类的责任，保证礼拜自由及此种宗教信仰之组织自由，但其教义不得违背宪法秩序中 之基本原则，且不伤害社会秩序及道德习惯，并以此种礼拜举行尊重生活，体能之健全及全人类之尊严为条件。巴西联邦共和国宪法第141条第7款:良心及信仰 之自由，不得侵犯;各教派传教，不违反公共秩序及善良风俗者，应予保障。以上各国可代表不同宗教信仰的国家，各自对宗教自由所加诸的限制大致上都差不多。 还有许多其他国家，或许在文词上有所不同，但都有类似的精神。由于公共道德和善良风俗在界定上并不明确，而在公共秩序方面，若无其他法律明文加以说明及规 范，也是泛泛的说法。同时，在第一大类的国家里，虽然不曾在宪法中对宗教信仰自由加以任何明文的限制，但是若因宗教信仰而对社会善良风俗或公共道德有负面 的影响时，还是会有宪法以外的规定来加以处理。在我国，就有许多宪法学者就主张宗教信仰自由不可妨害公共道德或善良风俗。因此，以公共秩序、公共道德和善 良风俗为宗教信仰自由所不能逾越的规定，与末明订做此限制的状况似乎并没有太大的实质上的差异。如果再查察这两类国家在地理分布、宗教信仰、政权性质上的 情况，几乎没有什么差异。两类的国家都几乎遍布在各大洲，也都涵盖了不同的宗教信仰。在第一大类的国家里，有天主教、基督教、回教、部落宗教;在第二大类 的第一小类中，亦复如是。其次，在两类国家中，也都有不同的政权。于是我们可以说在140个国家里，有近80个国家，在宪法中对宗教信仰自由都提出了保 障，即使另有条文加以限制，但也并不明确，而没有特殊条文来限制宗教自由的，在实际上也可能在宪法之外，有限制的规定。于是，宗教信仰自由在大部份国家 里，却也不是毫无节制的，也因此，有时情况有些暧昧，会有争议产生。在对宗教信仰自由加诸限制时，最常出现的条件就是不得违反公共秩序、公共道德和善良风 俗。为什么通常会做这样的限制?应该是值得深究的。
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