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宗教法规：当前的政教冲突及其趋势
来源：纵览中国
前言
1989年之后，在流亡知识分子群体，和国内中心城市的知识群体中，都出现了第一波的福音化浪潮。当年，不单是民主运动本身遭遇挫败，更重要的是人在面对这一社会性挫败时，也遭遇到了更大的人性挫败。盼望的丧失，使民族的精英阶层，自1979年以来的一个心灵释放、思想启蒙、情感医治和信仰寻求的过程被打断，整个民族重新在文化心理上积累苦毒的力量。软弱、恐惧与愤怒、怨恨的混杂；逃亡、抗争，或者出卖、妥协；无论是最终的放弃、麻木、转身，还是在苦难中的自义、骄傲和持守，都深刻影响着20年来中国知识分子的精神处境。
于是在1990年代初，发生了三个重要的转折，塑造着今日之政教关系的走向。
第一，1989年-1992年，出现了1949年后的第一波向着城市和知识分子宣教的福音运动。这一波从乡村和海外向着城市两厢包围的福音运动，成为90年代末和21世纪初中国城市教会复兴的基础。并直接影响了90年代的基督教文化热。当民主运动在城里败北之后，福音运动开始进城。基督教在当代中国的语境中，从一个几乎只与乡村有关的词语，逐步变成了一个有“文化含量”的词语。
第二，在政治、社会和信仰的三重危机之下，1992年政府开始推行市场体制，以经济自由化政策，弥补政治自由和信仰自由缺失所产生的心灵空虚和社会失序。但市场化和城市化的进程，事实上促成了社会秩序的开放性，和民间社会的重新培育。家庭教会遭遇的打压尽管仍在持续，但其生存与宣教空间的增长趋势，已不可逆转。
第三，出于对上述两种趋势的回应，及市场化带来的技术层面上的法治化压力，政府的宗教管理体系也从1991年开始，出现了整体性的转变。即1979年以来的中共宗教政策，从彻底的非法治化状态开始向技术层面上的宗教立法转型。尽管在内容上，仍只是对违背宪法和公民信仰自由的政策以法律形式予以“合理化”。但其实质上的不正义，也在这一形式法治的框架下被放大和标注出来，以至诸般法律冲突在这一框架下，走向一个不可逆的积累。法治给了非正常的政教关系以“形式合理性”，但同时也使“实质合理性”的压力，与日俱增。
一、90年代后的两轮宗教立法调整
这一宗教政策的“形式合理化”过程，经历了两轮宗教立法。
第一轮从1991年到1994年。主要立法有：
1、《宗教活动场所管理条例》（1994年）
2、《宗教社会团体登记管理实施办法》1991年
3、《外国人宗教活动管理规定》（1994年）
第二轮从2004年到2007年，主要立法：
1、《宗教事务条例》（2004年）
2、《宗教活动场所设立审批和登记办法》2005年
3、《宗教教职人员备案办法》(2006年）
4、《宗教活动场所主要教职任职备案办法（2006年）
在第二轮宗教立法调整中，基于这三份国务院的行政法规或规章，地方政府也经历了新一轮的宗教立法修订。以四川为例，有两份主要的地方法规或规章：
1、《成都市宗教活动场所管理规定》（2006年12月）
2、《四川省宗教事务条例》（2007年3月）
经过两轮立法调整后，目前涉及政教关系与宗教信仰的主要法律法规有：
1、宪法条款：（34条、35条、36条、24条）
2、行政法规：《宗教事务条例》（2004年）和《外国人宗教活动管理规定》（1994年）及《社会团体登记条例》（1998年）
3、行政规章：宗教局的《宗教活动场所设立审批和登记办法》（2005年）
4、地方法规：以四川为例，《成都市宗教活动场所管理规定》（2006年）和《四川省宗教事务条例》（2007年）
二、第二轮宗教立法调整的结束及解读
在一系列宗教法规出台之后，2007年有两个事件，标志着这轮立法调整的结束。
第一是2007年10月15－21日，中共17大修改《党章》，在中共历史上，第一次将“全面贯彻党的宗教工作基本方针，团结信教群众为经济社会发展作贡献”，列入党章总纲。
第二是2007年12月18日，中共政治局1949年后第一次召集宗教问题的专门学习，胡锦涛发表宗教问题讲话，为新一轮宗教政策调整划上句号。
胡锦涛的讲话，是对2004—2007新一轮宗教政策调整的总结，开始对各地2004年以来摸不清中央宗教政策调整趋势的混乱情况，开始统一认识。他的讲话主要提出了三大要求：
一是“坚持党的宗教工作基本方针：即要全面贯彻党的宗教信仰自由政策，坚持依法管理宗教事务，坚持独立自主自办，坚持积极引导宗教与社会主义社会相适应”；
二是“坚持以人为本，团结信教群众，解决其生活困难”；
三是"加强宗教教职人员队伍建设，帮助和指导爱国宗教团体增强自养能力，依法依章搞好自我管理，维护宗教界合法权益"。
这一轮立法调整，虽无政教关系及宗教自由的重大突破，却足以显出未来一段时间内软硬不定、暗昧不清的走势。
其一，显明中共对宗教的重视程度，达到了1949年以来的最高点。
17大将“宗教关系”列为构建“和谐社会”的五大关系之一。认为“宗教工作”关系到全党全国的和谐稳定，需要从“战略高度”来对待宗教问题。胡锦涛在17大政治报告中，也首次提出要发挥“宗教界人士和信教群众在促进经济社会发展中的积极作用”。
其二，中共对宗教工作的支配权，通过党章的修订，第一次从幕后走到前台。这为在未来一段时间控
制教会的强烈立场和有可能的妥协，都留下了余地。
其三，这同时显露了两个趋势：一是必将走向对家庭教会和所谓“正常宗教活动”的适度温和与容忍，二是必将强化三自会系统的的政教合一特征。部分三自会堂点最近20年来的福音派倾向，在政教关系的冲突上，可能在未来再次面临自50年代“三自爱国运动”以来的新一轮试炼。
2007年底的胡锦涛宗教问题讲话，原本是要为新一轮立法调整奠定一个较长时期的基调。但这一轮调整的稳定性和前瞻性都显然不够。因为政府对家庭教会在中国社会政治格局中的意义，仍缺乏合适的认知和了解。2008年，围绕奥运的政治压力，驱使政府对教会采取了阶段性的增强打压。但大地震后家庭教会浮出水面，广泛参与救灾赈灾。再一次打破了政教态势的微妙局面。可能促使政府重新认识、调查和试水家庭教会的问题。因此，第二轮宗教立法的调整，注定是一个过渡性的调整。
三、宗教法规的违宪性
但在目前，中国仍然缺失关乎宗教信仰的全国人大层面的立法。换言之，只有宗教法规，尚无宗教法律。这也是“形式合理性”的法治化，与“实质合理性”的压力之间的冲突所致。目前政教关系在法律上的表达困境在于，第一，政府无法颁布一部既能维持现有的宗教管制、又能在宪法价值和技术层面上说得过去的《宗教法》或《宗教自由法》。从动机上说，中共尚不愿意；但从技术上说，亦越发不可能。第二，2004年的国务院《宗教事务条例》，因此成为目前最高级别的宗教立法。但这和《立法法》直接相悖，因为国务院无权直接根据宪法条文来制定法规，政府更无权直接对公民的宪法权利进行约束和减损。换言之，在《宪法》36条和《宗教事务条例》之间，必须要有人大的法律，才能满足法治的“形式合理性”。否则，整个宗教管理体制，就仍然处在“违宪”的形式不合法状态。
从形式法治的要求说，法律应当具有“合宪性”，宪法第36条应高于一切政府立法：
第三十六条 中华人民共和国公民有宗教信仰自由。
任何国家机关、社会团体和个人不得强制公民信仰宗教或者不信仰宗教，不得歧视信仰宗教的公民和不信仰宗教的公民。
国家保护正常的宗教活动。任何人不得利用宗教进行破坏社会秩序、损害公民身体健康、妨碍国家教育制度的活动。
宗教团体和宗教事务不受外国势力的支配。
从实质法治的要求说，宪法第36条本身也有重大缺陷，如“正常的宗教活动”或“不受外国势力干预”，都是意识形态化的、非法治化的表达方式。以此逻辑类推，每一家三资企业，都是“受外国势力干预”的。如果说经济事务可以受外国势力干预，宗教事务却不能“受外国势力干预”；营利性团体可以受外国势力干预，宗教团体却不能“受外国势力干预”；人们的钱包可以受外国势力干预，人们的脑袋却不能“受外国势力干预”。这就已经违背了同一宪法条款对“不得歧视信仰宗教的公民”的权利保留。
不过即便如此，对“正常”或“外国势力干预”与否的解释与界定，也是一个宪法问题，而不是一个行政法问题。以现有的宗教立法水平而论，宪法36条的实质缺陷，并不影响整个宗教管理体制尚处于“违宪”的非法治状态这一评价。
这就为家庭教会看待政教关系及其法律冲突，提供了一个基本的界限。圣经教导信徒要“顺服在上掌权者”，这是基督徒作为公民的法律责任。在一个完全缺乏“形式合理性”的前法治社会，这一教导可能包含了要求信徒在行为上接受君王或专制者滥用权柄的大多数作为，并甘愿为此受苦。但在一个以“法律为王”的、建立起了“形式合理性”的当代社会。这一教导的应用，就是顺服法律本身，而不是一味顺服违法的行政行为；顺服宪法，而不是一味顺服违背宪法的政府立法。换言之，当一个社会在政体逻辑上，将“宪法”视为全体公民的“在上掌权者”时，基督徒不但要顺服这一在上掌权者，并且要顺服到一个地步，就是哪怕所有人（包括政府）都违背和不尊重宪法时，仍要顺服和尊重宪法。因此这一教导进一步要求基督徒承担社会责任，作为一个公民，当以合法、温柔和渐进的方式，对一切违背宪法的恶法表示不接受。
四、宪法中的两种冲突
但从实质正义的法律观看，中国的政教关系冲突，不是技术性的，而是根植于宪法内在冲突当中的。由于当前的宪法文本，全面认同共产党的意识形态和唯物主义世界观，将之无条件地接受为宪法体系的价值基础。因此当前宪法在本质上是“政教合一”的。支持信仰自由的宪法条款，和压制信仰自由的宪法条款，同时并存。在形式合理性上存在着不可调和的矛盾；在政教关系上，埋藏着必然的宪法危机。
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