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如何用制度來保障政治稳定？
如何用制度保障政治稳定？
严家祺
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前总统克林顿离开白宫后的第一天，睡了一个懒觉。起床后，也不必像以往那样，要先看报纸，关注美国和世界发生了什么大事。离任后的克林顿就像普通老百姓一样，进商店买东西，吃早餐。当然，同普通老百姓不同的是，他家附近还有特勤局的警卫，注意和保护他的人身安全。
克林顿下台，副总统戈尔、国务卿奥尔布莱特和克林顿政府的其他阁员也各奔前程。奥尔布莱特将出任全国民主党国际事务研究所主席，这是一个无给职。戈尔去向未定，会失业一段时间，目前已回到戈尔夫人在维吉尼亚州的老家。除克林顿的商务部长峰田转任布什政府的交通部长外，克林顿政府的其他内阁成员有的将当校长，有的将到大学教书，还有的将创立谘询公司或寻求公职。司法部长雷诺夫人说她准备驾车漫游美国。
这样一幅“美国最高权力和平更迭”的图景，在古老中国几千年的历史上从未出现过，这叫做“政治性任命官员”与总统、副总统“同步更迭”。
最高权力圈的内部关系
在任何一种政治体制下，一个国家的最高权力（或最高行政权）可以为一个人掌握，但权力的行使还需要依靠一批人，即需要依靠宰相、大臣、总理或内阁成员，这些人构成“最高权力圈”。在国家的各种权力中，行政权需要集中统一。行政权是按环境、形势变化随时作出决定的一种权力，就像驾驶汽车和轮船一样，不容两个头脑对同一情况同时作出两种不同决策。民主制度和专制制度的区别并不在于行政权是否集中统一，而在于最高权力（包括最高行政权）是否能按民意、按程序定期和平更迭。为了保障最高行政权的集中统一，民主制度不仅有“最高权力按宪法程序和民意定期更迭”的机制，而且有“同步更迭”的机制，使最高权力圈内的其他政治性任命官员与总统、副总统（或议会制下的总理、首相）同步更迭。专制制度为了求得“最高行政权的集中统一”，“一朝天子一朝臣”就成了一种理想或目标。在民主制度下，最高行政权的集中统一，可以通过“同步更迭”实现，而在专制制度下，“一朝天子一朝臣”，往往要通过宫廷杀戮或最高权力圈中残酷的“内斗”才能实现。清王朝顺治皇帝死时，国家大权落到了“元老”鳌拜等四位“辅政大臣”手里，康熙皇帝亲政时，逮捕鳌拜，就属于这种性质的“内斗”。
中国至今没有“同步更迭”概念
中国历史上没有“同步更迭”，造成了“皇位更迭”时无穷尽的纷争、杀戮和混乱。清王朝灭亡后，中国废除了皇位继承制度，名义上建立了民主、共和制度，但数千年王朝政治传统根深蒂固，直到现在，中国大陆在政治制度上不仅没有“同步更迭”，而且，连“同步更迭”的概念也没有建立起来。邓小平掌握最高权力时，他通过温和的手段，把“前朝”毛泽东“文革”时期的掌权者排挤出去。当“全国人大”换届，江泽民名义上担任国家主席时，中国并没有“同步更迭”，为此，江泽民用尽计谋，削除了“前朝”元老杨尚昆、杨白冰兄弟手中的军权，（胡锦涛对付陈良宇、曾庆红也是如此——2008•1•17注）。
在民主制下，政府中的官员可以分为“政治性任命”官员和“常任文官”两大类。常任文官的聘用、晋升按法律规定进行，文官在政治上、党派上是中立的，“无过失不得免职”，他们的职位不随选举、换届影响，到一定年龄退休。常任文官制度保障了政府工作依法进行和“连续性”。而政治性任命官员，必须与任命者同步更迭。美国总统“换届”，通常有三千五百多位政府高层官员同时“换届”。同步更迭，才能使新总统通过新的内阁和数千名政治性任命官员，推行他的新政策。
二○○三年，中国将召开“十届人大”。按宪法规定，国家主席、副主席、全国人大常委会委员长、副委员长、国务院总理、副总理、国务委员“连续任职不得超过两届”。但宪法没有规定“国家中央军事委员会”的主席、副主席有“连续任职不得超过两届”的限制。由于中国至今没有“同步更迭”概念，当已任十年“国家主席”的江泽民按宪法规定不担任国家主席时，江泽民企图能继续担任“中央军委”主席，抓住军权不放。由于中国至今没有“同步更迭”概念，在“十届人大”后，在江泽民掌权期间“最高权力圈”内的其他成员，也想换一个“位置”，再掌权五年或更长时间。
如果美国没有“同步更迭”
中国没有“同步更迭”，与中国最高权力的更迭缺乏“民意”基础连在一起。二○○三年召开“十届人大”前，中国共产党将召开“十六大”。党的“十六大”，将为“十届人大”的重要人事安排作准备。全国人民代表大会形式上要进行选举投票，由于“国家主席”、“中央军委主席”候选人只有一名，而候选人提名权掌握在由中共中央政治局大部分委员或全体委员任成员的“全国人大主席团”手里，所以国家主席、国家中央军委主席以至全国人大常委会委员长、副委员长、国务院总理等的人选早就由“十六大”预定好了。
美国的最高行政权是集中统一的，总统一定是武装部队的最高统帅，“同步更迭”保障了这种集中统一和美国的政治稳定。如果美国没有“同步更迭”，请设想一下，现在布什任总统，美国另设“国家中央军事委员会”，由前总统克林顿任主席，统率全美国武装部队。克林顿政府中的那些权势人物，在布什上台后还极“恋栈”，前副总统戈尔担任了众院议长，而患帕金森斯病的前司法部长雷诺夫人担任了布什的国务卿，……如果真出现了这样一个“布什政府”，美国政府还能行动吗？美国还会有强大的国防吗？如果几位前总统卡特、老布什、福特和患老年痴呆的里根，要求组成一个“最高顾问委员会”，并有权干预布什总统的决定，美国将成
为什么样的国家呢？
美国的政治稳定建立在三大支柱之上，一是最高权力按宪法程序和民意定期更迭，二是“政治性任命官员”与总统、副总统“同步更迭”，三是有保障政府工作连续性的“常任文官制度”。如果美国采取今日中国大陆一套“最高权力转移方式”，美国就不会有政治稳定，美国就维持不了世界强国地位。可以说，没有“民主选举”，没有“同步更迭”，没有健全的、有效的、按法律任命的“常任文官制度”，正是今日中国大陆缺乏政治稳定的制度性原因（释放胡佳。维权运动是法治的支柱之一，实行新闻控制、打压维权运动只能增加政治不稳定——2008•1•17注）。
（此文未作任何修改，只是改了题目、加了“注”。）
（2001年1月22日写于纽约，原载《九十年代》2001年2月号）
此文于2008年01月19日做了修改
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