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少数民族9
五、民族区域自治的历史
共产党在争夺统治权的革命时期，它不仅承认少数民族的自治权，甚至承认少数民族具有独立权。
1922年，共产党在第二次全国代表大会（二大）发表宣言，提出“蒙古、西藏、回疆（作者注：大约指宁夏和新疆）三部实行自治，成立民族自治邦”。它们以民族自治邦的身份作为“中华联邦共和国”的成员。
1923年，共产党在第三次全国代表大会（三大）上通过《中国共产党党纲草案》提出，“西藏、蒙古、新疆、青海等地和中国本部的关系由各地民族自决。”
1931年，共产党在其占据的根据地成立“中华苏维埃共和国”，这个国中之国是后来“中华人民共和国”的前身。它明确提出少数民族有自决权，有同中国脱离、自己成立独立国家的权利（中华苏维埃共和国宪法大纲，14条）。1935年12月20日，《中华苏维埃（共和国）中央政府对内蒙古人民宣言》提出：“内蒙古民族可以随心所欲地组织起来，它有权按自主的原则组织自己的生活，建立自己的政府，有权与其他的民族结成联邦的关系，也有权分立起来。”
1935年12月25日，共产党的政治局会议呼吁“蒙古人、回人（实际上应称维吾尔人）等被压迫民族组织自己的国家”。这不只是承认少数民族自治或独立的权利，共产党还鼓动少数民族去实现这些权利。
共产党是善变的，它对少数民族并没有一贯的原则。在共产党处于危机时，它作为反政府的一支武装希望中国越乱越好，它不在乎策动民族对立和国家分裂。当它希望争取少数民族的支持时，它也不在乎胡乱地许诺，许诺自治和独立。其实，也不只是共产党这样，共产党的政敌国民党也有过类似的表现。所以，在少数民族权利方面表现出的善变，不是共产党独有的特性，而是中国的特性。
1936年，美国记者斯诺在延安采访了毛泽东。毛泽东谈到长征途中红军遇到缺粮的困境，他们在藏区获得了藏人的食物以及借宿的帮助，毛泽东说：“这是我们对外国的唯一债务。”（见《Red Star over China》, 转引自：茉莉，中国人对西藏看法之演变，香港《争鸣》杂志十月号）至少在1936年的毛泽东看来，西藏是独立于中国的一个“外国”。
1940年代后，共产党在中国有了比较稳固的基础。它在1949年掌握政权。它再没有宣称过民族自决和独立，而仅仅承认民族平等和民族自治。只有一次例外。为顾及与苏联结盟的政治需要，共产党在刚刚掌握政权时，便承认蒙古国的独立。
在共产党掌权后，只有一个短暂时期，中国曾有真正的民族区域自治。包括内蒙古和西藏。
1947年成立的内蒙古自治政府虽然是一个地方政府，它与1949年成立的中华人民共和国中央政府应该是平等关系，而不是从属关系。因为这种平等关系，内蒙古自治政府可以与中央政府签订协议，以获得中央政府的承认，并且确保自治权的实现。
但是内蒙古自治政府没有与中央政府签订任何协议。在1949年后，内蒙古的自治在稍然变化。内蒙古共产党变成了中国共产党在内蒙古的一个分支机构。内蒙古自治政府变成内蒙古自治区的人民政府，它是隶属于中央政府的一个地方政府。原来的内蒙古自治政府有自己独有的旗帜作为形象标志，自然这个标志在1949年后被取消，被中华人民共和国的国旗和国徽替代。内蒙古自治军在1948年1月1日改称为内蒙古解放军，帮助过人民解放军参与中国的内战，但有自己的番号。到1949年，它纳入了中国军队的系列，成为“内蒙古军区”。
在1949年，在行政区划上，“内蒙古”得到了承认。中央政权把它当作了一个特别的行政区——“自治区”。当时享受自治区这一殊荣的也只有内蒙古。内蒙古当然还继续处在“自治”状态，但其本身拥有的自治权已经转变成了中央政权的授权。
中国从秦始皇后便自称“中央之国”，它认为地球是宇宙的中心，中国是地球的中心。中国统治者代表了“天命”。中国的外交不是平等互利地与周边的国家交往，而是一个以中国为中心的朝贡体系。在国内，中央政权与地方政权（包括分封自治的诸侯国）具有严格的尊卑，儒学的礼仪本身是一种等级秩序。地方政权没有资格与中央政权在法律意义上平等。
蒙古族与汉族有较充分的交往。蒙古人应该知道这一点：如果不能实现内蒙古的独立，内蒙古的自治就只能服从中国中央政权的恩赐。与其让中央政权剥夺自身的自治权还不如乖乖地交出自治权。内蒙古虽然拥有自治的条件，还有自己的军队，但这些都不足以保护其自治权。它与中国中央政权的政治中心北京相邻，不像新疆、西藏地处偏远地带，而且它没有西藏的高原屏障。中央政权如果不能容许内蒙古有自身的自治权，很容易将其剥夺。
蒙古人也曾统治中国，他们应该明白这个常识：中国历史上的中央政权从来就没有信义，如何对待地方政权完全取决于中央政权的政治需要，任何协议都毫无意义。从1947年到1949年，主导内蒙古自治政权的是内蒙古共产党，这个政党与中国共产党有密切的交往，它应该清楚中共对少数民族的政策朝三暮四，根本不可能信守任何协议和承诺。
1965年以后的几年，借“内人党”等政治案件，中央政权比较彻底地清除了内蒙古的本土政治势力。在这之前，从1949年到1965年，自治权虽然不断地被削弱，内蒙古仍然处于较好的自治状态，这个自治状态在以后再也没有恢复过。这期间，内蒙古的政权机构中仍然具有本土性质。中央政权在全国推行的政策在内蒙古被打了折扣，“三反”、“五反”、“大跃进”、“反右派”等政治运动在内蒙古也发生过，但比中国其它省份缓和得多。1959-1961年，因中央政权征购粮食和强制征用劳动力导致中国普遍的饥荒，中国几千万人死于饥饿。但这在内蒙古并不严重。内蒙古的领导人乌兰夫宁愿让蒙古人收养汉人因饥荒而遗弃的几千名儿童，也不愿调出食品接济汉人的孤儿院。这既表现出了人道主义，也保护了本民族的利益。
中央政权在1949-1965年容忍了内蒙古的自治，还刻意把内蒙古打造成“模范自治区”。内蒙古成为“模范自治区”不是因为蒙古族精英和人民的努力，也不是因为中央政权的宽厚。就像在香港实行“一国两制”是拉拢台湾的一个诱饵，中央政权在内蒙古打造“模范自治区”是为了稳定西藏和新疆这些地区少数民族的情绪。蒙古族在内蒙古主动放弃了自身拥有的自治权，而中央政权把其中很大的一部分还给了内蒙古。“模范自治区”因此具有两种意义：它既显示了中央政权宽大的恩赐，又暗示这是顺从中央政权的回报。 “模范”的作用是诱导，中央政权的诱导当然服从中央政权的政治需要。中国的“模范”具有欺骗性，它提供一个虚假的预期，按照诱导行为的结果并不能达到这个预期。如果西藏和新疆的少数民族像蒙古族一样对中央政权表现出顺从，他们并不能得到蒙古族一样的结果。
“模范自治区”并不是中央政权期望内蒙古的理想状态。中央政权控制了西藏的局势、并且在西藏开始推行“民主改革”后，内蒙古的“模范自治区”已经失去了价值。中央政权可以收回内蒙古的自治权了。
在中国的五个自治区中，广西、宁夏和新疆是从“省”变成“自治区”的。内蒙古是新立的行政区，其区域原本分属几个“省”。中国对这些地区拥有主权应该不存在争议。1949年共产党掌权后这些“自治区”的自治权都是中央政权单方面给予的。只有西藏自治区是一个例外。
1949年的中国对西藏是否有主权是存在争议的，即使现在，也有一些藏人和学者认为西藏在这时是一个有主权的国家。在中国爆发革命时，1911年12月，13世达赖喇嘛宣告西藏独立。1913年1月，西藏与外蒙古签订脱离满清、并且互相承认独立的条约。这时，满清政权已经垮台，这两个地区不承认“中华民国”对它们拥有主权。
1912年成立的中华民国政权在1945年有条件地承认了外蒙古的独立，而1949年成立的中华人民共和国政权完全承认了外蒙古的独立。但这两个政权都没有承认西藏的独立。1911年，宣布独立的西藏面积很大，包括现在中国行政区划的西藏自治区，还包括被划入到其它省的藏区。也许是为了控制西藏的独立，“中华民国政府”有意地切割了西藏，在1949年时的西藏比现在的西藏自治区还小。昌都地区在1949年不属于西藏，而是属于“西康省”。1950年，解放军向西藏方向进军，藏族军队在昌都抵抗失败，最终选择了谈判。1951年5月23日，西藏以地方政府的名义与北京的中央政府达成《关于和平解放西藏办法的协议》，这份协议共有17条，又被称为“17条协议”。
“17条协议”是大军压境下西藏被迫做出的反应。西藏作为弱势的一方，应该更多地处于接受协议的一方。传说，中共的首席代表因为藏人代表在签字时犹豫，拍桌子威胁：“如果不签，我发一个电报，解放军就攻打拉萨。你们要和平还是要武力？”藏人澎措扎西透露，在“17条协议”之外，还有一个附件，内容包括西藏可以拥有小规模的军队维护地方治安。但中央政府只公布了“17条协议”，没有公布这个附件。
在签订“17条协议”后，西藏领袖达赖喇嘛和他领导的西藏政权与中央政府保持了短暂的合作关系。可以说，达赖和西藏政权应该认可了“17条协议”。达赖喇嘛和西藏政权不能从中央政府那里争取到更多的属于自己的权利。如果真的存在有利于西藏的附件，即使中央政府没有公开，达赖和西藏政权似乎也没有在意。无论是被迫，还是自愿，他们已经满足于中央政府公开的“17条协议”。
“17条协议”包括西藏自治条款，这些条款表明：西藏争取到了很大的自治权，这个自治权不是中央政权的赐予，而是西藏本身所拥有，它得到了中央政权的承认。
“17条协议”的第一条是西藏回到中华人民共和国的大家庭中来。这个条款好像暗示：在协议签订之前，中国并不具有对西藏的宗主权，但它至少点明了西藏在签订协议后承认中国的主权，西藏政府只是中国的地方政府。这一条与协议中的自治条款一起，被现代一些学者解读为“一国两制”。也就是说，在中国对香港实行“一国两制”之前，对西藏也曾实行过一国两制。当时西藏的政治制度确实与中国其它地方不同。中央政权承认西藏可以保持其政治制度，完全切合邓小平时代对在香港实行的“一国两制”的理解。
17条协议中，有利于自治的条款需要长期执行。中国对香港“一国两制”还规定了50年的期限，1951年对西藏的“一国两制”并没有提出期限要求，它似乎永远有效。如果中央政权守信重诺，这当然有利于西藏。
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