中国皇帝制度中最早的地方政权为“郡县制”。

    “郡县制”就是地方政府的组织建制。秦代统一六国後，吸取了周代灭亡的教训，一反传统贵族制的做法，不再把天下分封给诸侯，而把权力集中在中央，在地方则建立“郡”与“县”两级地方政府。

    这些教训是什麽呢？

    《汉书．地理志》总结说：“秦并兼四海，以为周制微弱，终为诸侯所丧，故不立尺土之封，分天下为郡县。”

    这就是说，秦代是看到了周代亡於“贵族分治”这一制度，为了避免这种情况的再出现，所以采用了“郡县制”。而“郡县制”的采用，则开了中国地方政权历史的先河。

    应该说，中国传统的地方政权并不是中央政权的传声筒，而是具有相对独立性质的地方政权机关。郡县制的实质就在於此。

    因此，秦汉时期的郡县是行政、司法、军事合一的机构。中央对地方，主要是管人事，也就是说，地方行政官员由中央任免，而地方政务则由地方官员自行处理，处理後上报中央。因此，地方权力实际上是很大的。这种性质在皇帝制度初期较为明显。秦汉时，郡守甚至有死刑处决权。

    由於郡县制具有这样的性质，所以在整个皇帝制度时期，中央权力和地方权力一直充满着矛盾。这一矛盾来源於地方政府具有相对独立的行政权。

    中国的皇帝制度就性质而言是中央集权的。这也就是说，要由中央政府来控制和管理全国。具体说就是中央必须通过统一的政令来管理全国。史家们时时提到的秦始皇“统一文字”、“统一度量衡”、“统一货币”、“统一车轨”等历史功绩，实际上这些政策在政治上所表达的就是“统一的政令”。或者干脆说，这些历史功绩是通过“统一政令”实现的。中国的皇帝制度有这样一个大前提，因而是很难容忍地方政权自行其是的。

    而地方政府与中央政府的矛盾和冲突，就一般情况而言，是社会经济文化发展的自然流露。地方政权与各地的社会经济文化发展联系在一起。由於地区经济文化不断地发展，地方政府的实力就会自然增强。地方政府的财政和军事实力增强後，有时就会因此而变得傲慢，不听中央的政令。严重时还会引起政乱和战争。唐代的“藩镇之乱”就是这样的例子。这种情况就导致了中央与地方政权的冲突与斗争。

    地方政权的实力会随着地区经济的发展而不断增强，而中央又不断地收缴地方权力。这一过程充满了两千多年的皇帝制度的历史。

    这一过程从汉代就开始了。汉武帝时，中央为了防止郡县演化成地方割据势力和保证中央对地方的绝对控制权，便向地方分片派出中央常驻地方的监察官：“刺史”。本来“刺史”对地方事务没有实权，只是一个向中央负责的监察官，专门负责剌探地方情报。但是，由於“刺史”是长驻地方的，东汉以後变成了拥有实权的地方行政长官。他们所监察的地区也成了他们的行政区，并开始兼领军权。这时，“刺史”自己就成为对中央威胁很大的地方割据势力。这一威胁一直延续到唐代，才最终罢黜了“刺史”的兵权。

    唐代在制度上处理皇帝与中央政府的关系时处理得很好，但在处理地方与中央的关系时，就处理得不太好。尽管唐代对地方官员也有一套很高明的办法，如把地方官任免重要属吏的权力收归中央，限制地方官对死罪的处决权，规定地方官三年轮换一次任职地，并要“回避本籍”，每年还要定期到中央述职等等。这些办法今天大陆的改革派们还正在学着做。但唐代在处理地方与中央的关系上，最终还是犯了错误。

    唐代罢黜了“刺史”的兵权，兵权由中央统一指挥。中央为了有效管理分散於全国的各地军队，就设立若干都督府。这一制度与今天大陆所实行的“军区制”差不多。一个都督府就等於是一个“军区”，以“节度使”为长官。而这时，唐代政治家们犯了一个很大的错误。大概是由於开始时中央好指挥“节度使”，而且他们又都驻在地方，後来就让“节度使”兼了地方职，就像“文革”时的军代表一样。这样一来，兵权和地方政权及财权又结合在一块儿了。“节度使”又成了新的“刺史”，而且更为甚之。由於“节度使”首先是“军区司令官”，地方职只是兼的，与“刺史”的情况刚好相反。於是，这些军人们握有了土地、人民和财富后，很快就发展成比“刺史”凶恶得多的与中央抗衡的地方割据势力。

    再加上那时还有一个外国军人的问题。唐代因为太强大了，根本没有把外国人放在眼里。他们就把边疆军区的权力交给外国人去管理，叫“藩镇”，结果造成了十分惨烈的“藩镇之乱”。

    唐代中期以後，“藩镇”加上“节度使”，整个地方这盘棋就全乱了。“藩镇之乱”虽然被平了，而由中央培植起来的“节度使”在唐朝後期差不多都变成地方割据军阀。大唐王朝就亡这些地方割据军阀手里。

    唐代中央和地方的关系没有处理得好，这不能不说是唐代灭亡的重要原因之一。而且，这一问题的後遗症太大。自唐代末期，这些军阀就开始相互征战，给中国人民带来了一场战火连天、生灵荼炭的“五代十国”的大灾难、大悲剧。

    宋代接受了唐代的教训，但又把地方行政控制得太死。宋代乾脆不对地方派出名正言顺的地方官，而是让中央官员去兼“知”州县。“知府”、“知县”这些名称在清代是地方官名，而在宋代只是“兼知某地”的意思。原来的地方官被请到中央去养起来，中央又派出些中央官去兼知地方。所以说宋代就没有正式的地方官制度。

    在此之外，宋代又把统一的地方行政权按“兵工民事”、“财税转运”、“司法诉讼”、“水利救赈”分成四大块，各分派中央官兼管。这样一来，就是“知州”、“知县”也没有办法真正对地方进行管理。而且，全国的税赋地方一分不留，全部转运中央。地方没有财政就很难做事。所以，那时做“转运使”才是很重要官。

    宋代的武将不得兼地方职了，军权完全集中在中央。这时宋代无形中又犯了个错误。整个宋代都在为防御辽金而用兵，是个战争的时代。把全国的财权和军权都集中到中央的方法，如果用於进攻时，可能也算个办法，但如果用於军事防御，那无疑等於自杀。全国的财权和军权都集中到了中央，各地既没有活力，也缺乏应变能力，中央一旦被攻破，整个国家也就完了。正因为在制度上有这些问题，宋代就只能苦撑半壁江山。

    宋以後，在地方行政方面最大的变化就是“省”的设立。

    “省”是元代的创举。我们前面说过，“省”是“中央办公厅”的古代叫法。唐代有“三省”，宋代的中央政府也叫“中书省”。元灭宋以後，由於是外族统治中原，根本就不放心把权力交给地方。中国那麽大个国家，只有一个中央政府怎麽行，元就从金那里学来了“行中书省”的办法去管理地方。所谓“行中书省”，就是“行动中的中央政府”的意思。这也就是不要地方政府，只要中央政府的办法。“行省”实际上就是中央政府对地方的派驻机构。

    以後，明代把“行中书省”的“中书”两个字废了，把“行省”保留了下来，又继续按照“行政”、“司法”、“军事”的“三权分立”原则，把“行省”组建成一个由“三司”构成的统一的地方政权机关。这些地方政权加上地名，就叫成了“山东省”、“陕西省”、“四川省”等。“省”的建制清代袭用，也就一直沿用到今天。

    以上是一个简要的中央和地方权力的演化过程。在整个皇帝制度时期，尽管地方与中央的关系各朝代变来变去，但有一个基本的关系不变，那就是地方政府的主要负责人都由中央委任。地方官员和中央官员一样，到一定年龄要退休。这一关系构成了地方政府与中央政权的基本联系形式。

    在中央政府和地方政府以外，中国的皇帝制度里还存在着一个半政府半自治性质的社会基层组织系统。这一系统通常分别有建於农村和城市的“乡里”组织以及具有地方治安性质的“保甲”两大形式。

    中央政府、地方政府，加上社会基层组织系统，这一框架为中国的行政体系定了个大格式。各朝各代虽然各行政层次的名称叫法有些不同，机构设置在多少上有增减，但直至今天，中国行政体系基本上没有脱出这个框架。

    从地方政权的设置这一角度看，秦始皇袭商鞅之法，在统一後的全国推行了郡县制，以郡县两级为地方政府的设置。西汉也是郡县两级。东汉为“州郡县”三级。“州”这一级是由西汉的中央派出机构演化而成。隋唐把“州郡县”三级精简为“州县”两级，以後中央机关对地方的监察机关“道”又逐渐演化为最高一级的地方行政机关。宋代设“路州县”三级，“路”实际上是中央的派出机关。明代实行“省府县”三级，清代多一点，实行“省、道、府、县”四级制。不过“省”一级也可以算是中央级，因为“省”的长官“总督”、“巡抚”是领中央衔，而且经常是兼管数省，如“两广总督”等。

    纵观各代地方政府的设置，我们可以说，这一制度里有两级是最基本的。最高一级都是由於中央想控制地方而加上去的，如汉代的“州”、唐代的“道”、宋代的“路”、明清的“省”等等。

    我们从国家机构的建制上考虑，中央政府就像是一个人的头，是不可缺少的，地方政府就像是一个人的身体和四肢，也是不可缺少的。

    地方政府为二级设置比较合理。从总的情况来看，县是最低一级的由中央直接任命的地方官。国家机器与人民、与社会发生接触就靠县这一级，所以县官也叫“亲民官”。它就像是国家机器的四肢，本来应该很重要的，但在皇帝制度时期，由於国家机器本身是一个由品级制来组织的机器，所以县官的分量就很轻，在民间被戏称为“九品芝麻官”。

    郡这一级政府是连接中央政府与地方“亲民政府”的。它就像是一个人的身体，是连接头与四肢的。一部国家机器，有了头，有身体，有四肢，就能算是一部完整的国家机器。从结构上看起来，一个中央政府（朝廷）加上郡和县，就构成了一个完整的国家行政体系了。各朝的“州、道、路、省”这些地方机构都是多馀的。

    在国家行政结构里，多馀的机构就是官僚机构。这就等於是一个人多有了几个身子。有了这些东西，一个国家机器就会不对称，运转不灵，就容易出问题，容易走到官僚政治的路子上去。

    由此来看，清代从中央到地方，分出“朝廷”、“省”、“道”、“府”、“县”五个等级，因而清代的国家机器是中国历史上（不包括二十世纪以后的中国历史）最典型的官僚机器。从制度上讲，清代可以说是集皇帝制度的全部弊端於一身的朝代。所以，皇帝制度发展到了清代，也就应该寿终正寝了。