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考虑弗里德曼“学券制”
考虑弗里德曼“学券制”
21世纪经济报道 2002-08-14
周其仁
7月31日，弗里德曼九十大寿。他在芝加哥大学多年的同事、另一位诺贝尔经济学奖得主贝克尔（GaryS.Becker）写了一篇祝贺弗老生日快乐的感人文章，历数有多少弗里德曼的思想对现实经济世界发生了影响。
是的，弗里德曼不是学术的象牙塔中人。他的科学研究旨在解释真实世界里的人类行为。科学之外，弗老身体力行“关心时事、不热衷于政治”（舒尔茨语）的原则，一生参加公共经济政策论战无数。比较特别的地方，是弗里德曼关注经济政策向来只有一个出发点———怎样在特定的限制条件下增加普通人的经济选择。他不在乎任何权威的所急所想，从来不做应景文章。结果，反倒是弗里德曼的经济建议———而不是那些地位显赫的白宫经济顾问们的———产生了可传世的影响。
神来之笔
在弗里德曼众多的政策建议中，“学券制（school vouchers）”的命运最为独到。这是一项于1950年代提出的主张。半个世纪过去了，弗氏的其他建议———“稳定货币供应的增长”、建立个人养老金账户、废除浮动汇率、“改征兵为志愿兵制”———无不对美国以至世界各国的经济政策发生实际影响。惟独“学券制”，至今只有一些小地方的局部试验。
何谓“学券制”？这要从政府办教育的现代化潮流讲起。在这潮流下，政府用纳税人的钱办学，免除教育的私人负担。因为“免费”，结果不但大大刺激起对教育的需求，且在全球风扫私立学制。当今除了美国等少数国家公、私学校并立，多数国家都是公立学校占绝对地位。就是在美国，私立学校与免费的公立学校竞争，也只有在“高端”市场上才容易站住脚。大多数普通家庭只好选免费公校，难以问津收费私学。
公立学校成为世界潮流的主要原因，是巨额财政补贴的介入。但是，公学体制一统天下排斥了正常的竞争压力，搞教育的吃大锅饭、端铁饭碗，结果花费不少而教育质量不高。张五常阐释弗氏学券制时，曾把学校比之于酒家。他问道：要是顾客没有选择的权利，酒家的菜式能好吗？
这是见怪不怪的奇怪现象：世上少有政府规定人们到哪一家饭馆吃饭，但差不多所有政府都规定孩子们到哪里上学、学什么、怎样学、由谁来教。教育服务真正的“顾客”———学生及其家长———没有选择权，这样学校的“菜式”，还会怎么样？
弗里德曼的经济学立场，不容他赞成政府办教育。但是在讨论实际问题时，弗老退了一步来提出问题：如果政府一定要办学，哪一种办法更好？他的答案就是后来大名鼎鼎的“学券制”———政府把资助公立学校的款项，全部以“学券”形式发给有学龄孩子的家长。家长们手持学券，在众多的公、私学校之间自由选择。选中了，就拿学券付学费，而被选中的学校凭收到的学券到政府兑换教育经费。“学券”只能用于教育开支，保证社会用于教育的投资不被移为其他消费。
如此简单的“招数”一经提出，引发争论之激烈令人不容易相信。不过弗里德曼的逻辑至今屹立不倒：增加了学生及其家长的选择权，各类学校被迫竞争图存，教育“菜式”的改善预期可待。
无奈说理的逻辑是一回事，既得利益是另外一回事。贝克尔在纪念文章里认为“学券制”尚未被广泛接受，首先是因为教师工会的坚决反对，其次是在一些拥有较好学校的城市社区，家长们担心推行学券制后其他社区的学生蜂拥而至。张五常认为香港推行学券制的主要困难，是仅仅基于某些局部试验，不容易使家长们相信学券制的好处。
农村教育的困境
弗里德曼到过中国两次，不过好像没有机会去农村一看。他应该不会想到，他的学券制可能在中国农村大有用武之地。
这缘由不是别的，而是我国农村教育面临的困境。主要是：（一）国家通过了普及九年教育的法律，但财政并没有准备下办普教的预算。平均而言，农民家庭负担着教育经费的大部。越是落后地区，农民负担教育费用的比例越大。去年《南风窗》杂志报道，西部一个地方农家交纳学费的一半，被“上级教育机关”提走当作“管理费”。地方首长挪用农民学费办“政绩工程”，时有所闻。
（二）农民在纳税之外负担教育经费，是经过“集体经济”被征集的。如此一个转换之后，虽然办学资金出自农民，但学校却是国家的或集体的。农民家长对学校事务没有话语权。无论教学内容、教学质量、校舍规格、老师待遇，一概由“公家决定”。想想看吧，要是农民有话语权，怎么会如此大面积拖欠乡村教师的薪水？五千年中华文明，从来没有家长亏待教书先生的记录！
（三）靠城市和境外人士的捐赠———就是每一分钱都用到了农家孩子的教育上———对于解决世界上最多的农村人口的教育，仍然是杯水车薪。不是全然与事无补，而是靠别人的善举来大规模完成农村人力资本的投资，不是现实之策。
这不是说农村教育一无是处。同印度相比，中国农村读写的普及率，可以让人感到骄傲。但是在多年国民经济高速增长、城市化加速、“世界工厂”已成大势的背景下，农村教育的“拖腿”态势是不容否认的。
考虑学券制因此有识之士无不大声疾呼，政府要重视农村教育、财政要增加农村教育的投入。前年中国要签世贸协定，据说发达国家“压”中国政府承诺对农产品的补贴要低于一般发展中国家的水平。我们北大的卢锋教授建议，可以承诺减少补贴农产，但同时加大对农村教育和科研的投入。卢教授的意见获许多人的赞同。
问题是，现在政府补贴农产的水平据说只有2％。如果把本该由财政出、而实际上由农民负担的钱财全部算到一起，“农补”说不定还是负数。就是说，增加农村教育投入，还不能完全靠“转移”现有农业补贴，必定要琢磨到哪里切出一块资源，充为农村教育经费。
我以为，问题可以倒过来想。先想农村教育的钱怎么花，再想钱从哪里来。讲到底，“钱从何来”的选择性并不多。横竖“羊毛出在羊身上”，国民教育的钱终究由国民来承担。但是，以不同的方法办教育，效率的差别天上地下，“筹款”的数目和难度也截然不同。
应该先问：如果社会有一笔钱可投于农村教育，怎样的投法比较好？这一问，我们不由自主就考虑到弗里德曼的“学券制”。
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刘大生
注册 2007-1-10
来自 江苏省行政学院
#1 教育系统的非法收费
1997年10月27日，中国政府在联合国《经济、社会及文化权利国际公约》上签了字。2001年2月28日，中华人民共和国第九届全国人民代表大会常务委员会第二十次会议决定：批准中国政府于1997年10月27日签署的《经济、社会及文化权利国际公约》。
2001年3月27日，中华人民共和国常驻联合国代表王英凡奉命向联合国秘书长交存了由中华人民共和国主席江泽民签署的《〈经济、社会及文化权利国际公约〉批准书》。根据《经济、社会及文化权利国际公约》第二十七条第二款的规定，该公约已经于当年6月27日（递交批准书后3个月）在中国生效。
全国人大常委会在《关于批准〈经济、社会及文化权利国际公约〉的决定》中声明：“中华人民共和国政府对《经济、社会及文化权利国际公约》第八条第一款（甲）项，将依据《中华人民共和国宪法》、《中华人民共和国工会法》和《中华人民共和国劳动法》等法律的有关规定办理。”据此声明，中国政府对于该公约第八条第一款（甲）项（关于自由工会）以外的其它全部条、款、项、目的规定不作保留或者转化，直接纳入中华人民共和国的法律体系而直接发生法律效力。
联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第十三条第二款（甲）项规定：“初等教育应属强制性质并一律免费。”这里的“一律”包括所有的学校、所有的学生、所有的项目。据此规定，所有的小学，包括公立的小学和私立的小学，包括贵族小学和民工小学，都不能收取学生的任何费用。
联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第十三条第二款（乙）项规定： “各种形式的中等教育，包括中等技术和职业教育，应以一切适当方法，普遍设立，并对一切人开放，特别要逐渐做到免费。”据此规定，中国的有关学校可以向中学生（包括职中学生）、中专生收取费用，但是应当逐年减少。也就是说，从2001年6月27日，《经济、社会及文化权利国际公约》在中国生效之日起，中国各类中等学校（无论是公立还是私立）的收费只能逐年减少而不能逐年增加，凡是2001年6月27日之后增加的中等教育收费标准或者收费项目都属于非法。
联合国《经济、社会及文化权利国际公约》第十三条第二款（丙）项规定：“高等教育应根据成绩，以一切适当方法，对一切人平等开放，特别要逐渐做到免费。”据此规定，从2001年6月27日，《经济、社会及文化权利国际公约》在中国生效之日起，中国相关高校（无论是公立还是私立）向专科生、本科生、硕士生、博士生的收费项目和收费标准只能减少不能增加，凡是2001年6月27日之后增加的高等教育收费标准或者收费项目都属于非法。
联合国《经济、社会及文化权利国际公约》对于学前教育、在职培训以及其他非学历教育的收费问题未作规定，因此，中国此类教育的收费问题不受该公约的制约。
据笔者观察，2001年6月27日以来，中国受联合国《经济、社会及文化权利国际公约》制约的教育收费，除了公立小学和公立初中的有所减少以外，其他收费不仅没有做到逐渐减少反而逐年增加。公立小学的收费虽有减少，但是也没有达到“一律免费”的标准，还存在不少“杂费”。
笔者呼吁：中国政府应当严格履行条约义务，采取强硬措施取消一切违反《经济、社会及文化权利国际公约》的收费项目和收费标准。
笔者呼吁：一切学校都应当严格执行已经作为中国法律组成部分的《经济、社会及文化权利国际公约》，只能逐年减少收费而不能相反。一切私立小学的老板们，你们有能力办学就不要收费，没能力办学就尽快停办，不要既想干好事又不遵守法律；一切私立中学和私立大学的老板们，你们有能力办学就不要增加收费，没有能力办学就尽快撒手，不要把教育当产业，不要把教育当市场。一切公立学校的老板们，国家已经给你们拨款，你们再违法收费更是天理不容。
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