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中央集权制与宪政转型
中央集权制与宪政转型
发表时间：2006-7-1 0:04:00 阅读数次： 555
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理解中国的政体特征，一党专制和现代意识形态政治是更多受到关注的层面。但在一党专制的包裹下，另有一个两千年来的专制主义传统，就是中央集权制。毛泽东曾说“百代皆行秦政制”，这个秦政制，就是指的中央集权的、垂直管理的和易地为官的郡县制。中国从秦朝废封建开始，就几乎终结了任何一种中央与地方进行契约化分权的可能性。从此以一种科层制的官僚体系（郡县制和后来的科举制）取而代之，建立了一种中央集权的政体模式。迄今为止，在政治运动、意识形态宣传等现代极权主义技术以外，中央集权制仍然是共产党所沿用的一种古典的和日常的统治技术。自由主义是反一党专制的，几乎是一个常识。但自由主义是否一定是反中央集权的？对此学界是相当缺乏讨论的。
本文试图从四个方面讨论中央集权制在今天的政治风险，及其与地方主义的冲突，以此探讨对中国未来宪政民主转型的影响。一是易地为官的原则与本土化的选举制度之间的冲突。二是中央集权制所导致的地方政制的变迁。三是财政上的中央与地方冲突。四是司法权的中央与地方冲突。
一、异地为官与本土化
任何一种中央集权制，都是和地方选举制度背道而驰的。在官员的人事上它们呈现出两种差异性原则，一是异地为官原则和中央的人事特权，如清代“不得官于其乡五百里以内”的定制。一是地方官员的本土化原则，这是基于选举制度对民意合法性的依赖。在各国早期的选举法中，程度不一的要求候选人须在选区内有一定的居住时限。如英国1918年的《国民参政法》要求拥有选举权与被选举权的条件是“6个月以上”的居住期限，到1928年降低为3个月。美国也要求参议员、众议员及州长等官员必须在选举时是其选出州的居民。居住地是划分选区和拥有被选举权的天然标准，在选举制下，地方行政首脑的合法性来自于自下而上的同意，这种民意的基础必须要求地方首脑是以本土利益为重，而不是以国家整体利益为先的。他是一个地域性的利益群体的代理人和领袖，而不是一个中枢机构派遣的行政下级。选举制度和封建制度有一个共同点，一个通过民意的分割，一个通过封建契约，都暗含了扶持和容纳地方自治的因素。排斥地方独立品格的中央集权体制，是它们共同的反面。
中央集权与地方选举之间，凸现出地方自治和行政控制两种价值目标的鸿沟。异地为官是中央集权制行使行政控制的主要技术手段。选举制度的本土化原则产生地方自治的倾向，从而对异地为官原则和整个中央集权制构成本质上的冲击。一旦中央不能自由任免地方主要官员，中央集权制就不复存在。这是目前中国一些自下而上的基层选举改革试验，所面临的一个不可逾越的困境。所谓“基层选举”这个说法，本身已经暗含了对民主的一种科层化的解释。民主意味着政治共同体的自治，民主过程就是一个挣脱中央集权体制的，一个反科层化的过程。换言之，选举与基层本应该是一对针锋相对的概念。村民自治和社区自治的选举改革，目的都是要摆脱村委会和居委会作为政府“基层”或派出机构、作为一个行政控制系统的末梢的角色束缚。而能成为多中心治理框架中的一个个自主性支点。一旦离开这样的目标，单纯的选举能够发挥的功能就将是非常有限的。
中央集权制下的官僚制度，一个特征就是无法凸现政务官和事务官之别。在选举制度下，领导官员主要通过各级和各种选举进行升迁，他们作为“政务官”向下负责。而非选举职位则通过人事制度的运作进行配置，他们作为“事务官”向上负责。选举制的宪政意义，就是对政府人事特权的一种限制。将政务官从一个垂直化的人事系统中分别出来，成为地方自治的出入点。但是在那些从基层开始的地方政改试验中，一个在权力来源上偶然脱离了人事制度的干部，无法通过选举制度进行政治前途的晋升。他唯一的机会就是在下一次竞选中失败，然后以一名选举制下的失败者和人事改革实验中的成功者的身份，回到人事制度中。重新成为一名体制意义上的科级或处级干部。除非他希望永远呆在基层，否则决定他未来仕途前程的，仍然不可能是什么对下面负责的民意，而是对上面负责的集权制下的组织原则。在哪一个行政级别上进行选举，哪一个级别就是选举制度与人事制度相互衔接和相互界定的战场。除非选举制度的改革能够从上而下的推广，否则在最低一级展开的基层选举，将无法在人事制度之外为大批当选干部开辟一条新的仕途。当选的干部必然仍将隶属于组织人事系统，选举制度和文官体系之间仍然无法分开。政务官和事务官之别，不可能因基层的直选而呈现出来[1]。在这种情况下，选举并没有因为当选官员及其合法性来源的本土化，而带来地方自治的好处。但却突破了易地为官原则，使中央集权制的垂直化的行政控制效果被削弱。更不能说意识形态的政治控制力也因此受到削弱。因此这样的选举，既不可能积累老百姓自发的热情，又必将受到当权者的严格控制，不可能成为一种自下而上撬动制度变迁的力量。
以法国的中央集权体制为例。省长是国家权力而非地方利益的一个代理人，他直接代表中央政府和中央各部。尽管法国也有地方选举和地方议会，但中央政府依然保留着对地方官员的人事任免权[2]。在1982年的“地方分权”改革之前，法国的地方事务几乎均受到中央政府的支配[3]。不过法国拥有数量巨大的市镇自治体，这些自治体人数很少，大部分只有相当于中国一个自然村的人口，但都拥有9－37人的市参议会。法国地方基层的直接民主色彩也很浓，它的参议员总数是全世界最多的，高达47万人。即使在地方分权改革之前，它的中央集权模式和中国的中央集权制，仍然有着天壤之差。不过法国在1982年后，中央对地方的行政控制开始削弱，控制手段也从直接的行政干预逐渐转向间接的司法审查。法国的中央集权制也进一步转往宪政化的方向[4]。这显明单一制政体的国家也可以导入高度的地方分权的因素[5]。中央集权制不一定就是单一制政体的必然特征，中央集权制的反面也并不一定就是联邦制。
古代中国有一种精英化的士绅自治的传统。这一传统在很大程度上削弱了中央集权制的实效[6]。有学者也借助这一古典的乡绅自治原型，将现代的乡村自治理想称之为“村镇共和”[7]。从共和的观念看，一个宪政国家不可能仅在中央一级是宪政的，而在地方是集权的。一个全国范围的单独的民意去支撑和垄断整个政权的合法性基础，也显得单薄和危险。单一的民意因素被无限放大，很容易导向寡头体制。一个较大人群的民意，也没有足够的正当性在一切地方事务中去顶替和漠视一个较小人群的民意。因此地方选举既是民主制度的题中之义，还具有另一种宪政的意义。就是在民主制的内部形成一个民意的梯形，用复合的民意去制衡单一的民意，用地方自治去化解中央集权。彻底的中央集权制一定是共和的反面，也是宪政的反面。在地方与中央的关系中，民主与宪政的目标呈现出一种互动的关系。即地方的民主化，就是国家的宪政化。
地方政权如不真正实行选举制度，在异地为官的人事原则笼罩下，地方政府在本质上就是一个外来政权[8]。公共权力主要掌握在一批由垂直人事系统控制的外地干部手中。易地为官原则暗示了地方在政治制度中的客体化，取消了地方利欲在国家体制中的正当性。地方政府的主要职能，就扭曲成为以一个外来者和“殖民者”的身份，去攫取地方的物力和维持地方的秩序。在中央集权制下，地方的利益诉求，高度依赖于行政系统的人事效率和国家中枢那些相对遥远的分权制衡机制，但无法得到一种民主化、地方化和宪政化的及时保障[9]。换句话说，在中央集权制下地方利益的实现只有两种出路，一是迷信中央，一是背叛中央。
易地为官原则是与责任政治相反的一种官僚制。在中央集权制下，如果权威向下的复制和传播是顺畅的，那么责任和风险向上的复制和传播也将是“顺畅”的。有学者研究明代的州县政治体制，指出州县行政权的不自主，是古代地方政治一贯的特点[10]，造成官僚们事事向上请示的恶习。“请示汇报”是中央集权体制和易地为官原则的一个必然产物。处理问题的级别越高越有效，越说明问题受重视，越不伤害地方权力的正当性。这恰是地方行政制度严重丧失责任能力、甚至濒临无效的危险信号。这种无效是中国两千年中央集权制潜伏下的一个恶性肿瘤。如果所有官员的合法性都来自一个自上而下的最高权力中心，“成我者惟上，格我者亦惟上”，尽管成文法上有纵向的权限划分，但这种划分只是功能性的，因而也就是临时性的。中央在理论上有权干预地方的一切政务，随时有权将留用给地方的权力拿过来自己直接行使。这种一竿子到底的行政权，由一竿子到底的人事权带来，也由一竿子到底的权力合法性所决定。官僚们为规避责任，往往都学会了审时度势，向上转嫁政治责任。因此中央集权的程度越高，中央的政治合法性的耗散速度就越快[11]。目前中国政治危机的一个现状，就是民众对中央的不满普遍超过了对地方的不满，中央政治的崩溃速度超过地方政治的崩溃速度。尽管“反贪官不反皇帝”是历代造反者一种策略上的口号，但历史证明只要贪官超出一定的量，皇帝总是会比贪官垮得快。中央，是中央集权制下的“冤大头”。
因此地方选举对中央政府的政治风险来说，也有非常积极的意义。允许地方官员通过当地人民选举产生，类似于在诉讼制度中把对事实的判断交给陪审团，从而卸下法官对案件实体负责的角色负担。地方选举也一样，它转移地方官员的权力合法性来源的同时，也转移了上级政府在人事上的政治责任和风险。承担一切人事任免的责任风险，正是中央集权体制在政治上最沉重的代价之一[12]。每一次人事授权的失误，都会直接伤害中央政府的权威。
最近两年中国在行政改革上推行问责制和引咎辞职的做法。但易地为官原则的存在，也将致使任何“问责”或引咎辞职制度不可能赢得说服力。梁启超谈论君主立宪时说，“必君主无责任，然后可以责诸大臣”[13]。同样的道理，必中央无责任才能责诸地方，必省市无责任才能责诸州县。“有限政府”不但是有限权力的政府，也是有限责任的政府。和公司制度一样，一种良好政制的目标，就是无论如何都不能让政府负担无限责任。但中央集权制度却和政治上的无限责任连在一起。权力越集中，政治责任越沉重。一个良好的宪政制度，不应允许、也不能鼓励地方把自己权限内的问题提交到上级权力部门去。因为这等于陷上级政权于不义。有限责任的政府，是指每一级政府都是有限责任的政府。各级政府责任的有限，需要依赖于明确的纵向上的分权，和地方权力基于本土化选举的自足性。地方权力为地方人民所授，公法上将各级政府的权力范围分清。问责和引咎到哪一级，才会顺理成章，不会有替罪羊，也不会因害怕当替罪羊而推诿责任。在近年来各地处理“群体性事件”和骚乱的事例中，这两种情况都很普遍。责任的边界如果不由权力的边界决定，就只能决定于天灾人祸的大小。地方的每一次不恰当、不明智的处理，尤其是在地方利益驱动下的不当处理，都将在政治上成倍的放大风险，然后把这种风险尽数的传递给中央。在一种垂直的人事权和自上而下的权力合法性下，“问责制”无法合理化的掐断责任和风险的向上移动，无法防止最高权力中枢成为一切政治责任的“多米诺骨牌”的最终归咎点。
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