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牟传珩:非法圈地与野蛮拆迁透视——中国土地制度走向危机
自上世纪80年代起，到1992年前后，以及2003年以来，中国兴起了3波近似疯狂的圈地浪潮，全国各地数以千计的开发区、工业园，大学城等侵蚀了面积惊人的土地。而房地产业的贪婪性圈地运动，则更充满了资本原始积累的掠夺性。 其中最触目惊心的“罪恶”，就是使大批农民失去安身立命之本的土地。“满足需要而不满足贪婪”的规则，在邓小平“让一部分人先富起来的”的冠冕堂皇借口 下，竟被改写成：“满足少数人的贪婪，而不满足多数人的需求”。中国大陆三次一浪高于一浪的圈地风潮，使世人不得不反思中国土地公有制本身所存在的问题。
改革开放以来，中国土地制度经历数次重大变革。1987年9月9日，深圳市首次以协议方式出让5321平方米土地的50年使用权。同年12月1日则首次公开拍卖了面积8588平方米土地的50年使用权。从此，中国城镇国有土地从无偿、无使用期限、不可流通，向有偿、有期限、可流通转变。将市场机制引入土地资源的分配，本应是在“社会主义”牢笼下提高土地使用价值和配置效益的有效途径。为此1988年，中国《宪法修正案》将“土地的使用权可以依照法律的规定转让”写入修正案。同年12月，中国《土地管理法》也相应地修改为“国家依法实行国有土地有偿使用制度”。1990年5月， 国务院进一步出台《城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例》，明确规定对国有土地的使用权可采取协议、招标和拍卖等市场交易方式来转让。从此中国土地供给 走向了政府无偿划拨与有偿出让并存的中国特色“双轨制”土地供给制度，由此开启了少数人在法制不配套的情况下，盘结权贵，进行政策投机的制度裂缝——引发 了1992-1993年的批文炒地皮热，以及“房地产、开发区泡沫”的第一波圈地风潮，这不仅仅造成了伪市场环境下对土地资源的掠夺和浪费，甚至导致了建国以来罕见的社会腐败与分配不公现象。
官方为抑制这种土地供给“双轨制”，即所谓的“市长价”永远优于“市场价”价差引发的权力寻租，1999年国土资源部出台了《关于进一步推行招标、拍卖出让国有土地使用权的通知》，2001年国务院发布了《关于加强土地资产管理的通知》，即15号文件。继而国土资源部又于2002年6月的出台了《招标拍卖挂牌出让国有土地使用权规定》和2003年8月1日起实施的《协议出让国有土地使用权的规定》，促进了国有土地使用权从“双轨制”向统一的市场制转型。但是，由于国家整体腐败和土地制度剥夺私人所有权的问题，结果实施起来，反而南辕北辙。
此据国土资源部公布的数据，2006年头5个月，该部共立案土地违法案件25150多起，涉及的土地面积达12240多公顷；从1999年至2005年，全国总共发现土地违法案10000多件，涉及土地面积500多万亩有4000多 万农民因征地失去或减少土地，其中一半以上处于既失地又失业的“双失状态”，成为上访投诉的主要力量。中国地方政府以经济建设为名，非法圈占违规批用土 地，造成大量土地被少数企业垄断，大片耕地被乱占滥用，土地领域成为腐败重灾区。在这种圈地风潮中，贪官大都与土地腐败有关，当年的王宝森、成克杰、田凤 山、慕绥新、马向东、孟庆平、杨秀珠，以及刚揭露的北京副市长刘志华和天津市检察院检察长李金宝、天津市副市长陈质枫、福州市国土资源局局长王炳毅、建设局局长连伙英等一批官员，无不是吃土地特权的大腕。
当今中国，政府主导型经济完全背离了市场优化整合资源的方向，在地方上已经演变成典型的双向掠夺经济：一方面是掠夺自然资源，大量圈地却又浪费无数，工程竣工之时即是效益终结之日，土地价值无法得到充分挖掘和利用；另一方面则是对普通百姓的疯狂掠夺，野蛮征地、野蛮拆迁业已成为当今社会的最主要矛盾，正在聚焦社会众怒。
一些地方政府和村干部压低征地补偿标准，以极低价格从农民手中买地，又以高价转卖批租给企业或开发商，靠农民的命根赚钱；有的更以种种名目截留、挪用、拖欠失地农民的征地补偿费。现阶段土地征用过程中侵犯农民权益的表现形式主要有：任意扩大征地范围；自行制定土政策，压低征地补偿标准；对农民集体土地占而不补等等。此剧《人民日报》披露，圈地运动中对农民的土地补偿标准普遍偏低，难以维持长远生计。一些西部地区的土地补偿和安置补助费最高标准为1.8万元/人(不含青苗和地上附着物补偿)，仅相对于当地城镇居民可支配收入的1.5倍。按目前农村居民人均生活消费支出计算，只能维持7年多的生活；按目前城镇居民人均消费支出计算，仅能维持2年多的生活。相对于土地预期收益而言，郊区农民的年纯收入一般在4000元以上，按土地承包期30年计算，其预期收益约为12万元，扣除已承包年份，也在10万元左右。如将1.8万元全额直接代农民进入社保，按失地农民平均年龄50岁、预期寿命72岁测算，每月只能领到60多元的养老金，远远低于当地近郊现行最低生活保障费180元和城市中档养老金500元的水平。
国务院发展研究中心副主任陈锡文曾公开指出：“改革开放以来通过低价征用农民的土地，最少使农民蒙受了2万亿元的损失。”最近几年来，各地因“圈地”引发的利益纠纷逐年大幅上升，不少已引发成流血事件，而地方政府从征地中获取的垄断利润已成为不可或缺的第二财政。据统计，一些市、县政府的土地出让收入已占到本地财政收入的40％左右，最高竟达60％，但更大的获利者仍然是开发商。作者所在的青岛，各类开发商不仅对沿海及所有市区可用的土地无孔不入，而且大幅度劈山毁林，开发高回报的高档商品房，全市美丽协调的天、山、海景观已被蝗虫似的蚕食殆尽。在第三波圈地浪潮之始,国土资源部曾向社会通报了5起土地违法大案,其中青岛崂山区非法征用的土地多达6200多亩。因这起大案被查处的官员包括:青岛市原市长助理、原崂山区委书记王雁,青岛市规划局原局长张志光,崂山区国土资源局原局长于志军等人，影响极大,引发了集体维权上访事件。另据作者查证，山东省齐河县政府涉及非法批准山东国际国科集团占用该县3个村的2800多亩耕地,其中多数为基本农田,兴建高尔夫球场和高档别墅导致公愤，性质恶劣，也已被查处。
此外，由“圈地”引发的重大恶性案件则有：2005年6月11日，凌晨发生在河北省定州市绳油村致死6名村民惨案，据绳油村村民统计，该次野蛮圈地冲突造成约100人不同程度受伤，其中有51名村民在不同的医院里接受救治。2006年6月8日，广东佛山市南海区刘永夥等4名农民代表，在抗议政府强制征收土地维权活动中，被不明身份者抓捕而下落不明，此前当地已有5名村民被关押。佛山南海区曾发生上万亩的农地被政府违法预征，农民愤起反抗，进行大规模土地维权活动。在数千村民不惜流血抗争下，政府的计划才没得逞。这令人不能不联想起震惊世界的汕尾血案，最初也是“圈地”引发的。
今年6月上旬，中国国土资源部召开全国土地执法会议，宣示土地腐败现象非常严重。公开承认中国土地开发违法事件面广量大，在城市地区的土地开发案中，至少有60%属于非法取得土地或非法利用土地，一些城市的违法用地甚至高达90％以上。官方的此次土地执法整顿理由有二：一是国家的土地数量已经逼近生存底线，截至2005年10月31日，大陆耕地面积为18．31亿亩，人均耕地由上年的1．41亩降为 1．4亩，不及世界平均水平的40％；二是凡属性质严重的土地违法行为，几乎都涉及地方政府与领导，一些本来负有监管责任的地方政府往往成了违法的主体。国土资源部刚公布的资料表明，中国10年间耕地共减少1.2亿亩。农业部则指出，目前耕地还在不断减少，人口则不断增加，按目前趋势分析，到2020年，中国耕地缺口将达到1亿亩以上。
目前城镇拆迁问题也相当严重，已成为群众信访反映的焦点之一。特别是北京，国家信访局接待的群众集体上访中，反映企业劳保、城市拆迁、征地三类问题的批次和人次占到60％ 以上。国家信访局有关人士分析说，拆迁之痛，是伴随快速城市化和个人住房产权改革出现的。引发信访的原因主要有四个方面：一是强行拆迁，粗暴对待拆迁户； 二是安置补偿不合理，政策不到位；三是一些地方政府部门建设规划出尔反尔，造成居民不能回迁；四是一些地方政府制订的拆迁安置政策失之简单化没有视居民情 况分类处理，造成部分拆迁户因拆致贫，失去生存基础。其中假借“公共利益”进行“商业拆迁”，是引发拆迁矛盾的关键。
在 一种“以钱为本”的社会中，当权力为私利而谋，其违法腐败的行为就屡见不鲜，各种以“公共利益”为名的政绩工程就会屡禁不止，各种“圈地”运动就难以遏 止。开发商常常先以钱圈权，再以权圈地。因此，各类园区热、大学城热、房地产开发热便不再是简单的资源配置失误，而是深层次的制度缺陷与社会腐败问题。
非法圈地、野蛮拆迁的事例在全国数不胜数，由此引发的恶性事件屡屡发生。其共同特征是：地方政府是后盾，辖区公安是帮凶，且以黑白两道联手野蛮拆迁。在不法开发商的后面，往往有贪官的影子和“大盖帽”的保护网及黑社会背景。 开发商与黑社会分子若不是和腐败分子结合在一起，是不会有太大能量的。
可 悲的是，在中国社会弱势群体权利受到粗暴侵犯后，竟没有任何合法抗争的渠道。他们唯一的方法是所谓“依法解决”，但“民告官”与“民告商”比登天还难！所 以，许多农民在合法权益受到侵犯而抗争时，首选的维权方式都是上访。上访就是“中国特色社会主义”的现实塑雕。然而，上访又能解决什么问题呢?有时被遣送回家，有时被抓被判，余下的选择，就只剩下在公共场合自杀以吸引媒体注意，或直接诉诸暴力来个鱼死网破。
致力于研究中国农村问题的温铁军先生提出，土地所有制是农民问题的“牛鼻子”。 作者曾在《四权五化六主张》一文中明确提出：“耕地归农民”，让农民真正享有土地的所有权，成为土地的主宰者，这是维护农民土地收益权的关键所在。在现实 条件下，至少可首先实现土地虽归集体所有，但允许农民对拥有经营权的土地进入市场，自主处分，即归还农民对集体土地的经营权、继承权、抵押权、股权、转让 权、收益权等多种权利，允许农民与征用土地者直接进行平等互利的价格谈判。作者的此种主张并非空穴来风，目 前中国大陆已有探索的实践。例如，安徽芜湖正在试行农民集体所有建设用地使用权流转，在土地所有权不发生变化条件下，允许农民对其经营的土地转让、租赁、 作价入股、联营联建、抵押等形式的使用权转移。土地经营期满后，仍然是农民集体所有。这种农民可以在土地流转的过程中获益的制度，虽然不能从根本上解决中国土地制度走向危机的问题，但至少土地经营者享有在征地过程中的平等谈判权，可以在一定程度上限制圈地贪婪。
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